| 河南省郑州市中级人民法院 |
| 行政裁定书 |
| （2013）郑行终字第247号 |
上诉人（原审原告）赵中华，男，汉族，1980年2月16日出生。 被上诉人（原审被告）中牟县人民政府。 法定代表人路红卫，县长。 委托代理人刘宝玉，河南华浩律师事务所律师。 上诉人赵中华因诉中牟县人民政府不履行法定职责一案，不服新郑市人民法院（2013）新行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年11月29日受理后，依法组成由行政庭副庭长何信丽担任审判长，助理审判员王冰、耿立参加的合议庭，于2013年12月12日公开开庭对本案进行了审理，庭审中上诉人赵中华申请何信丽、王冰、耿立及书记员李翔回避。经院长决定，本案庭审中止，改由审判员孙晓飞担任审判长，与审判员魏丽平、代理审判员程雪迟另行组成合议庭。后上诉人赵中华再次申请孙晓飞、魏丽平、程雪迟及书记员张霞回避，经院长决定驳回上诉人的回避申请。本案于2014年4月24日重新开庭审理，上诉人赵中华、被上诉人中牟县人民政府的委托代理人刘宝玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定：2012年4月25日，原告赵中华认为中牟县公安局不履行或消极履行法定职责，向被告中牟县人民政府申请行政复议，被告于2012年7月24日作出牟政（行复决）字[2012]08号行政复议决定书，决定:“（一）责令被申请人中牟县公安局在本决定下达之日起十五日内书面告知申请人信访事项受理情况，并根据受理情况在法定期限内处理完毕。（二）依法驳回申请人的其他复议申请。”后原告赵中华对该复议决定不服，向郑州市中级人民法院起诉，诉讼请求为“要求人民法院撤销被告[2012]08号行政复议决定，责令被告重新审理和决定”，该案件于2012年8月30日被裁定移交郑州市管城回族区人民法院审理，目前该案件正在审理当中。2012年11月26日，原告赵中华向被告邮寄了要求其强制履行牟政（行复决）字[2012]08号行政复议决定书的申请书，被告于2012年11月27日收到该申请后，其下属的法制办公室于2012年12月12日向中牟县公安局作出《责令履行行政复议决定通知书》，2012年12月26日中牟县公安局向被告法制办出具了对于该复议决定履行情况的《情况说明》及其向原告赵中华出具的《答复意见书》，并附有送达回执。2013年3月，原告赵中华以被告不履行法定职责为由诉至郑州市中级人民法院，要求法院确认被告不履行强制执行牟政（行复决）字[2012]08号复议决定职责的行为违法，并要求法院责令被告向中牟县公安局下达《行政复议责令履行决定书》。郑州市中级人民法院受理该案件后，移交我院审理。 原审认为：被告中牟县人民政府收到原告赵中华要求其强制执行复议决定申请书后，已经向中牟县公安局下达了《责令履行行政复议决定通知书》，并将中牟县公安局的履行情况告知了原告赵中华，被告已经履行了法定职责，故原告赵中华要求确认被告行政不作为违法及责令被告向中牟县公安局下达《行政复议责令履行决定书》的主张本院不予支持。因郑州市管城回族区人民法院对原告赵中华与被告中牟县人民政府一案的审理结果不影响本案中被告中牟县人民政府已经履行法定职责的事实，故本案不需中止审理，被告要求本案中止审理的理由，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，并经合议庭评议及本院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告赵中华的诉讼请求。 赵中华上诉称：一、一审法院遗失原告当庭提交的虚假证据鉴定申请书，并主要依据虚假证据作出否定上诉人诉讼请求的判决，构成严重违法和司法不公。二、一审明显故意抛离实体，断章取义，判决结果直接剥夺了上诉人行政复议救济途径，法律后果极其严重，必须纠正。三、一审法院未对上诉人的诉讼请求进行判决。四、一审明显适用证据规则错误，错误采信证据。主观意志明显，法律后果极其严重。五、一审法院文证审查不严格，工作不细致，认定被告向中牟县公安局送达《责令履行行政复议决定通知书》的事实是错误的。请求二审法院撤销一审判决，责令重新审理。 中牟县人民政府答辩称：一审时，被上诉人提交的证据确实充分，足以证明被上诉人已经履行了相关职责，一审认定事实正确。二、上诉人抛开其起诉请求要求法院对本案当事人之外的中牟县公安局的行政行为进行审查没有法律依据。三、责令履行通知即为依法强制执行行政复议的被申请人履行复议决定，被上诉人向复议被申请人中牟县公安局下达了《责令履行行政复议决定通知书》后，被上诉人已经完全按照行政复议法的规定履行了法定职责。综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 除一审认定的事实之外，二审另查明：2014年1月13日，赵中华以中牟县政府对中牟县公安局所作答复错误为由，诉至本院，现该案正在本院一审过程中。 本院认为：本案涉诉牟政（行复决）字[2012]08号行政复议决定是被上诉人中牟县人民政府针对上诉人赵中华的信访事项作出。根据《信访条例》第二条的规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访是党和政府密切联系群众，倾听民意，解决民忧、服务民生的政治制度，公民信访权体现的是批评、建议、控告、申诉等宪法权利。信访与主要体现公民救济权的行政复议、行政诉讼存在明显差别，信访渠道与行政复议、行政诉讼渠道不能兼容，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”第二十一条第一款第（一）项规定：“ 县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在１５日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。” 对于信访办理行为的救济，《信访条例》规定有明确的途径。对于信访事项处理意见不服的，《信访条例》规定了复查与复核程序。“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起３０日内提出复查意见，并予以书面答复。”（第三十四条）“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起３０日内提出复核意见。”（第三十五条）针对信访事项处理意见之外的事项，如不按程序办理信访事项及推诿、拖延办理或不执行等情形，《信访条例》规定有督办、信访建议等程序。“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。 收到改进建议的行政机关应当在３０日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”（第三十六条）“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。”（第三十八条）而相关的信访救济程序是基于行政系统内部层级监督产生，不直接指向信访人，对信访人权利义务关系不产生新的处分，不会对信访人产生独立于信访事项之外的法律效果，因而不是具体行政行为，不属于行政复议或行政诉讼的范围。 本案中，赵中华申请复议的事项本质是对中牟县公安局信访办理行为的监督救济，不属于行政复议范围。中牟县政府对此作出实体性行政复议决定，超出《行政复议法》授权范围，该行政复议决定无效。该行政复议决定可执行部分“责令被申请人中牟县公安局在本决定下达之日起十五日内书面告知申请人信访事项受理情况，并根据受理情况在法定期限内处理完毕”依法只能理解为中牟县政府对其下属中牟县公安局信访办理情况的行政系统内部层级监督，不属于行政诉讼的受案范围。 本案赵中华先起诉涉案行政复议决定违法；后起诉本案中牟县政府不履行监督中牟县公安局履行涉案复决决定的职责违法；再后起诉被告监督中牟县公安局履行复决决定所作出的答复违法。这三起诉讼原告起诉的行为不同，从形式上看构不成重复诉讼，但实质上都是有关其信访事项的受理和处理问题。原告在对复议决定不服已提起行政诉讼的情况下，不是等待法院裁判结果，却申请被告监督该复决决定的履行；后在已起诉被告不履行监督职责且明知被告在该诉讼中已提交本案被诉答复用于证明已履行监督职责的情况下，又针对中牟县政府答复提起诉讼，其行为有滥用诉权之嫌，显然不当。 综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销（2013）新行初字第59号行政判决； 二、驳回赵中华诉中牟县人民政府不履行法定职责一案的起诉。 赵中华一二审预交诉讼费共100元，予以退还。 本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙晓飞 审 判 员 魏丽平 代理审判员 程雪迟
二○一四年九月十五日
书 记 员 张 霞 |
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