上诉人河南省卫生和计划生育委员会因被上诉人冯鲁路诉其拒绝履行法定职责一案

上诉人（原审被告）河南省卫生和计划生育委员会。

法定代表人李广胜，主任。

委托代理人张宁，该委纠风办工作人员。

委托代理人王文磊，该委法律顾问。    

被上诉人（原审原告）冯鲁路，男，汉族，1968年7月14日出生。

上诉人河南省卫生和计划生育委员会因冯鲁路诉其拒绝履行法定职责一案，不服郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年8月27日对本案进行了公开开庭审理。上诉人河南省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）委托代理人张宁、王文磊，被上诉人冯鲁路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明：2013年1月7日原告向被告递交投诉件，反映河南省中医药研究院附属医院侯留法、王菲违反诊疗规定，投诉内容主要包括：一对侯留法、王菲超出诊疗范围的投诉；二对侯留法、王菲不顾禁忌症违规使用医疗器械中频脉冲和TDP神灯的投诉；三对侯留法、王菲违规滥用抗生素和输液治疗的投诉；四对侯留法、王菲违反肝癌、肝硬化病人中医临床路径规定，入院不诊断，伪造病历的投诉。被告于2013年4月7日签批后转河南省中医药研究院处理。2013年5月份，河南省中医药研究院监察室向被告出具“关于患者家属冯鲁路反映其父在我院住院治疗期间引起纠纷的情况说明”一份。2013年6月13日，被告将上述情况说明一份转交原告。

原审认为：《医疗机构管理条例》规定，医疗机构执业，必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范。县级以上人民政府卫生行政部门对医疗机构的执业活动行使监督管理职权。《中华人民共和国执业医师法》规定，医师在执业活动中遵守法律、法规，遵守技术操作规范。被告作为卫生行政主管部门，对原告投诉河南省中医药研究院附属医院相关医生超范围诊疗等问题，被告应当进行调查，根据调查认定的事实作出相应处理并答复投诉人。但被告仅将河南省中医药研究院监察室的情况说明转交给原告，没有完全履行自己的行政监管职责。原告请求被告对原告的投诉，进行调查处理并作出书面答复加盖公章的诉讼请求，本院予以支持。被告辩称原告属于对来信来访处理结果不服提出行政诉讼以及原告起诉超过诉讼时效的意见，本院均不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（三）项的规定，判决被告河南省卫生和计划生育委员会在本判决生效后六十日内对原告的投诉作出处理并书面答复原告。

省卫计委上诉称：1、一审法院认定事实错误。一审法院认定被上诉人给上诉人领导的举报信是要求上诉人作出具体行政行为的申请，是错误的。第一，举报信是给上诉人领导的，上诉人的领导是自然人非行政机关，其无权作出具体行政行为。第二，举报信无具体的请求，即没有要求上诉人作出具体行政行为的请求，行政机关没有作出具体行政行为的依据；即便有请求事项，上诉人也不能依据给领导个人的举报信作出具体行政行为。2、一审法院适用法律错误。被上诉人给领导写信举报是一种信访行为。根据《信访条例》、《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，信访行为是不可诉的，应驳回被上诉人的请求。一审法院适用《行政诉讼法》第五条第三项的规定错误。请求撤销一审判决，驳回冯鲁路的诉讼请求。3、被上诉人投诉事项不属于其法定职责，应属河南省中医管理局职责。

冯鲁路答辩称：上诉人的上诉理由均不能成立。其写举报信的目的和举报信内容均是因河南省中医药研究院附属医院及其医生违反了卫生部门的法律法规和医德医风需要纠纷办等卫计委行政机关作出调查、处罚并答复举报人。其目的很明确，一开始找的就是上诉人的纠风办。根据河南省卫生厅《医疗卫生投诉管理暂行办法（试行）》的相关规定，“谁主管、谁负责”、“管行业必须管行风”；对医疗卫生投诉实行“首诉负责制”，确保事事有人管，件件有回音。《河南省行政机关执法条例》第九条规定，行政机关的首长对本机关负责实施的法律、法规以及规章的执行工作负全面责任。其向上诉人的主任写举报信举报，作为行政首长上诉人的主任有义务责成上诉人对其举报问题进行调查处理。其举报的四项主要内容均是医生违反卫生部门法律，需要上诉人受理调查、处罚和答复的具体行政行为。根据《医疗机构管理条例》第四十七条、第四十八条以及《医疗机构管理条例实施细则》八十一条等相关规定，对被举报人诊疗活动超出登记范围、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作（医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理）等行为，上诉人应当依法查处。请求驳回上诉，维持原判。                                                  

本院经审理查明事实除与一审一致外，另查明，案发当时有效的《河南省卫生厅河南省中医管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（豫政办〔2009〕59号）规定，河南省卫生厅(上诉人的前称)“负责医疗机构（含中医院）医疗服务的全行业监督管理，监督实施医疗机构医疗服务、技术、医疗质量和采供血机构管理的政策、规范、标准，组织制定医疗卫生职业道德规范，建立医疗机构医疗服务评价和监督管理体系。”“省中医管理局由省卫生厅领导，人事、党务、行政由省卫生厅统一管理，业务工作独立，财务单列”，内设综合处和业务处2个机构。其中业务处负责“组织制定和实施中医医疗、保健、康复、护理及临床用药等方面的管理规范和技术标准，管理各类中医、中西医结合机构，对其他医疗机构的中医业务进行指导。负责中医、中西医结合医疗机构的审批注册和中医、中西医结合医疗机构执业医师、护士执业注册。负责中医、中西医结合医疗机构相关技术准入、中医医疗事故鉴定和中医医疗广告审核工作……”根据现行《河南省卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（豫政办〔2014〕42号，2014年4月22日印发）规定，省卫计委的第（五）项主要职责为“负责制定全省医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施。制定医疗机构及其医疗服务、医疗技术、医疗质量、医疗安全以及采供血机构管理的规范、标准并组织实施,会同有关部门贯彻执行国家卫生专业技术人员准入、资格标准,制定和实施卫生专业技术人员执业规则和服务规范,建立医疗服务评价和监督管理体系。”第（十三）项主要职责为“指导全省卫生和计划生育工作，完善综合监督执法体系，规范执法行为，监督检查法律、法规和政策措施落实，组织查处重大违法行为。监督落实计划生育一票否决制。”对省中医管理局与省卫计委关系的规定，与之前编制文件的规定一致。其中省中医管理局的内设机构医政处负责“组织制定和实施中医医疗、保健、康复、护理及临床用药等方面的管理规范和技术标准，管理各类中医、中西医结合机构，对其他医疗机构的中医业务进行指导。负责中医、中西医结合医疗机构的审批注册工作。制定中医药科技发展规划并组织实施。”

本院认为：本案争议焦点为冯鲁路给上诉人省卫计委主任的举报信是否是提请上诉人对其举报事项作出具体行政行为的申请，上诉人是否具有该项职责。

本案中冯鲁路的举报信明确写有涉案医生超出诊疗范围；不顾禁忌症违规使用医疗器械中频脉冲和TDP神灯；滥用抗生素和输液治疗；违反肝癌、肝硬化病人中医临床路径规定，入院不诊断，伪造病历等四项投诉，其请求明确具体，请求目的是要求上诉人查处上述违法行为。《河南省行政机关执法条例》第九条第二款明确规定，“行政机关的首长对本机关负责实施的法律、法规以及规章的执行工作负全面责任。”冯鲁路向省卫计委主任递交的举报信，应视为其提请省卫计委就其举报事项作出具体行政行为的申请，客观上省卫计委也就其举报事项启动了处理程序。冯鲁路在其父在医院死亡后不断向上诉人纠纷办投诉、反映，上诉人从未作出过书面的调查处理意见。故上诉人所称，冯鲁路举报信是给其领导的，其领导无权作出具体行政行为；举报信无具体请求；冯鲁路以给其领导写信的方式举报属于信访行为等理由不能成立，本院不予采纳。

《医疗机构管理条例》（国务院令第149号）第二十五条规定“医疗机构执业，必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范。”第五条第二款规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《中华人民共和国执业医师法》第二十二条第（一）项规定，医师在执业活动中履行“遵守法律、法规，遵守技术操作规范”义务。第四条第二款规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”结合案发当时有效的《河南省卫生厅河南省中医管理局主要职责内设机构和人员编制规定》和目前施行的《河南省卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》对省卫计委（原省卫生厅）职责、省中医管理局与省卫计委（原省卫生厅）关系、省中医管理局业务处（现为医政处）职责的规定，省卫生厅负责医疗机构（含中医院）医疗服务的全行业监督管理，改成省卫计委后其仍负有该项职责且编制文件中明确规定其负有“监督检查法律、法规和政策措施落实，组织查处重大违法行为”的职责；省中医管理局除业务工作独立外，其余人事、党务、行政均由上诉人省卫计委统一管理。因此，上诉人省卫计委对冯鲁路举报的涉案医院医生超范围诊疗、违规使用医疗器械、滥用抗生素和输液治疗等违反医疗机构从业人员行为规范和医德医风的行为，负有调查处理并将处理结果告知举报人的义务。上诉人所称冯鲁路举报应由河南省中医管理局调查处理的理由不能成立，本院不予采纳。

本案中上诉人省卫计委接到冯鲁路举报信后，仅是将举报信转交被投诉单位河南省中医药研究院附属医院的主管单位河南省中医药研究院处理，后将该院监察室所作情况说明转交冯鲁路，并未对冯鲁路举报事项进行实质调查和处理，系未履行其行业监督管理职责。上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一二审诉讼费各50元，均由上诉人省卫计委负担。

本判决为终审判决。

                                             审  判  长    孙学勇

                                             审  判  员    魏丽平

                                             代理审判员    程雪迟

                                             二○一四年十月九日

                                             书  记  员   张  霞