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我国宪法文本中缺少类似上述内容的试点条款，但基于中国的具体情况和许多法治国家都奉行的“法律合宪性解释”原则，〔6〕我国官方机构和学术界对最高国家权力机关的有关决定应该做合宪的理解和解说，不质疑它的合宪性。只要对全国人民代表大会关于监察体制改革试点的授权做“合宪法律理解”，〔7〕那么这一授权和全国人大常委会根据该授权所做的决定，从宪法上看就完全可以替代在改革试点实施阶段落实具体改革行为所需的宪法根据和法律根据。用“合宪法律理解”的逻辑来看待全国人大的改革试点授权决定，可以从学理上扫除上面两种妨碍改革试点的障碍。 （三）改革全面推开阶段对法律根据的需求 国家监察体制改革全面推开阶段，应该从有关权威机构做出将改革全面推开的决定并宣布之日算起，到相应新监察体制建成融入人民代表大会制度开始正常发挥效用之日为止。 在试点成功之后，国家监察体制改革势必在我国主体部分全面推开。推进这一改革进程更加需要完整意义上的法律根据，包括宪法根据。这些根据至迟应当在改革试点结束前创制出来，否则此后不可能合宪合法地全面推进。《方案》和其它权威信息来源表明，改革全面铺开将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、中央人民监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局，地方上除乡镇外的内地各级行政区域则将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。至此，拟议中的国家监察体制将整合为我国根本政治制度即人民代表大会制度的重要组成部分。 按照宪法和建设法治国家的要求，要形成这样的新格局，绝对不可以没有相应的宪法和组织法根据，而这种根据显然还有待于在今后不长的时期内创制。 二、改革全程所需之宪法层级法源〔8〕的创制 把国家监察体制改革全程纳入法治轨道，是我国政治法律生活中要分阶段定期完成的系统工程。国家监察体制改革所需要的宪法法律根据之创制是一个整体，难以截然分割。但为了研究和表达的方便，本文按照中共十八大报告关于“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的要求，先分阶段讨论改革全过程所需之宪法层级法源的创制。 从行政监察到全方位监察，是我国的监察体制从行政法层次到宪法层次的跃升。但不少学者对此认识不足，例如，有学者从行政法角度讨论这个宪法问题，出现了比较明显的认识偏差。关于监察体制改革授权问题，该学者提出：“根据宪法，全国人大有权制定设立国家机构的法律，也可以作出设立国家机构的决定。”“在全国人大闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会可以行使全国人大的权力……据此，全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定。”“从全国人大常委会近年来作出的授权决定的领域和范围看，也已经不限于立法领域……因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。”〔9〕 应该说，上述说法都是不正确或不准确的，有必要予以澄清。笔者做此判断的主要理由如下： 1.全国人民代表大会只能根据宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律，不能就宪法没有规定的新的国家机构制定法律，因而也无权做出设立新的、宪法没有规定的国家机关的决定。也就是说，全国人大无权在没有宪法根据的情况下创设新的国家机关。 2.在全国人民代表大会闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会只可以行使全国人大的部分权力，无权行使全国人大的全部权力。而《宪法》第67条对全国人大常委会能够行使的职权，已经全部做了列举，其中并没有做设立国家监察委员会的决定的空间。因此，认定“全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定”，是基于对现行宪法有关规定的误解。〔10〕 3.如果真像以上引文作者所说的那样，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的全部权力，那么，包括修宪在内的国家所有最重要的事务，都不需要召开全国人大了，全国人大有没有都无所谓。再说，全国人大常委会开会都是在全国人大闭会期间，如果在后者闭会期间，前者可以行使后者的无论什么职权，那么《宪法》就无须用第67条列举前者行使的20项职权了，更无须在最后还加上第21项，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。所以，上述引文的说法是对人民代表大会制度的极大误解。 4.讨论做重大政治改革的授权问题，要以宪法为根据，不能以对全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”的主观感觉为根据。上述引文作者列举的全国人大常委会的几个决定确实存在，“如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》、《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》、《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等”。但此决定非彼决定，这三个决定只涉及我国法律制度的个别枝节或环节，而在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关，动了人民代表大会制度和宪法的根本。前后两类决定的重要性和关涉之深度、广度不可同日而语。简单说，前者是就我国法律制度的个别枝节或环节做决定，确实属于全国人大常委会的职权范围，全国人大常委会可以授权；后者涉及人民代表大会制度之根本，是否准许进行改革试点，属于全国人大的职权范围，要授权进行改革试点必须由全国人大为之。 5.在普遍意义上“设立国家监察机关”与在个别省市开展设立地方监察机关试点是性质不同的两码事。有权决定开展包括设立地方监察机关在内的国家监察体制试点，不等于有权决定在全国范围设置国家监察机关。全国范围设置国家监察机关必须修宪才行。 基于以上认识，下面进一步讨论几个涉及改革试点授权的问题。 （一）谁应该是改革试点授权的主体 国家监察体制改革是关涉人民代表大会制度建设之全局的重大政治改革，且改革试点之实施，须由省级人民代表大会产生地方国家监察机关。所以，这项改革试点毫无疑问需要最高国家权力机关的授权。从宪法文本看，授权展开这项改革试点，既不在全国人大明定的职权范围内，也不在全国人大常委会明定的职权范围内。但是，由全国人大授权展开这项改革试点，在宪法学上有合理的解释空间，若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间。 |
