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童之伟 【内容摘要】国家监察体制改革试点预备阶段需要采取的措施没有明显的宪法法律障碍。这项重大政治改革试点应在其预备阶段获得全国人大的授权。在改革试点全面铺开时，需要创制宪法根据，除修宪外别无选择。将国家监察体制改革全程纳入法治轨道，有必要制定监察委员会组织法和其他配套的法律。对现有法律做调适修改或废止其中过时部分的问题，也有必要及时提上全国人大常委会的议事日程。时下要做的最紧迫工作，当是争取国家监察体制改革试点在第十二届全国人大第五次会议上获得必要的授权。】 2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》〔1〕（以下简称《方案》），其内容引起社会各界尤其是法学界的广泛关注。人们普遍认同深化国家监察体制改革的目标、构想和推进步骤，赞成展开这项重大政治改革的试点。但与此同时，也有少数法学、法律界人士对展开国家监察体制改革及其试点安排中的一部分内容的合宪性、合法性不能正确理解。〔2〕“不谋全局者，不足谋一域。”〔3〕要准确评估这项改革试点的宪法法律根据并找到恰当方式解决面对的问题，必须将改革试点和试点成功后的全面推开作为一个完整的过程来看待。本文首先考察国家监察体制改革对宪法、法律根据的需求情况，然后对将改革全程纳入法治轨道可采用的方略做些探讨。 一、将改革全程纳入法治轨道的必要性和现有基础 把重大改革纳入法治轨道，是维护宪法法律权威、全面有效实施宪法的需要，也反映了中共中央核心领导层的热切期待。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”〔4〕对于重大改革要于法有据，《人民日报》评论员解说得特别好：“没有规矩就没有方圆。如果说，在改革开放之初，受法制不完善的时代条件限制，推进改革往往比较粗放，那么今天，在法律体系形成、法治理念高扬的新时代背景下推进改革，于法有据是改革的基本前提。”对于在改革开放新时期应该怎么办这个问题，该评论员进一步写道：“‘该得到法律授权的不要超前推进’，无论是哪个领域的改革，都必须在法律的范围内作为，都必须以法治的方式推进。立法引领改革，改革推动立法。只有通过立法程序，用法律法规的立改废来解决，实现先立后破，才能使改革有序进行；如果有的重要改革举措需要得到法律授权，就应当按照法律程序进行，确保改革举措始终在法治轨道上进行。”〔5〕这段话道明了我国社会各阶层的普遍期待和主流共识。 显然，将改革全程纳入法治轨道，其基本内容就是要促使改革的各个具体环节和举措皆符合《宪法》第5条规定的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，获得必要的法律根据。欲将国家监察体制改革全程纳入法治轨道，在现有法律体系内，我们已有些什么，还欠缺些什么呢？ 为准确评估国家监察体制改革之全程的法律需求状况，笔者把整个改革历程区分为三个发展阶段：改革试点预备阶段；改革试点实施阶段；试点成功后在我国主体部分全面铺开阶段。它们是时间相继，但对法律根据需求强度有差异的三个发展阶段，其中每后一个阶段对法律根据的需求，都比前一个阶段显得更强劲。 （一）改革试点预备阶段的法律根据需求 从《方案》披露的内容看，改革试点预备阶段的时间起点，应该是从中共中央决定开展改革试点之日起，到全部准备工作完成，试点省市开始为落实自己的具体方案而在本级国家权力机关启动必要法律程序之日前结束。试点预备阶段的工作，包括中共中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，整合资源进行第一层次改革设计；然后，试点省市的省委、市委成立深化监察体制改革试点工作领导小组进行第二层次改革设计，整合现有资源为实施试点做准备。这些不同的改革设计方案，似乎都应在相应的层次上描绘监察委员会的这样一些侧面：组织架构，产生方式，职权范围，职权行使程序，与党委纪检委的关系，与检察院、公安机关犯罪侦查部门乃至法院的职权分配和衔接，监察委员会自身的监督制约，以及改革推进日程和推进方式等内容。 从在现行宪法框架中触及的深度和广度来看，国家监察体制改革试点应在其预备阶段获得最高国家权力机关的授权。得到这项授权可以赋予整个改革试点过程以宪法正当性，包括加强整个改革试点预备阶段各项活动的宪法正当性。 改革试点预备阶段必须为改革试点进入实施阶段后所必须采取的举措创制必要的法源，如试点省市人民代表大会及其常委会选举或决定监察委员会组成人员所需要的法规范根据。综合起来看，改革试点预备阶段各项活动的特点是：研究审议等语言文字作业的情形较常见，较少涉及法律行为；多是执政党党内的运作，较少与国家机关进行高层级互动，特别是在这个阶段的初期。 由改革试点预备阶段的活动特点所决定，这阶段的相关行为对宪法、法律根据并无太多需求，因而也不大容易超越宪法法律的范围。迄今所有改革试点的预备活动都处于宪法法律的范围内，只要日后各个环节的操作和所创制的法规范的内容合宪就行。可以说，改革试点预备阶段需要采取的措施在宪法、法律方面没有明显障碍。 （二）试点实施阶段对法律根据的需要 国家监察体制改革试点实施阶段，应该从试点省市为落实自己的具体试点方案而在本级人民代表大会启动必要法律程序之日算起，到试点成功、决定将改革在我国主体部分全面推开之前夜为止。 这项重大政治改革试点涉及增设由本级人大产生新的地方国家机关类型，按先立后破的原则，应当预先完成相应的宪法层次法源的创制，如修宪。但是，没经过试点，怎么能够把涉及人口和地域如此广大的体制贸然写进宪法呢？所以，在我们这样幅员辽阔的单一制大国，宪法原本应该在全国人大职权清单中列这样一项职权：决定在少数省、自治区、直辖市启动经济体制、政治体制、文化体制的改革试点，并就试点区域内实行的临时性体制做出决定，或授权常委会做出决定；试点时间最长不得超过5年。 |
