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2015年2月4日施行的法释[2015]5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对修改后的民诉法又进行了大幅变更，其中关于送达的规定对行政机关执法、复议中的送达难极具现实意义，但相关讨论却极少。法律文书的送达是特定部门的职权行为，是法律文书生效的前提，预设法律后果，保障当事人的权利行使，遵循法定的程序和方式。行政法律文书的送达基本依据民事诉讼法进行，如行政处罚法第40条、行政强制法第38条、行政复议法第40条等都有类似规定，甚至行政诉讼法第101条对送达的未尽事项也要适用民诉法。民诉法关于送达规定的重要性还体现在司法实践中，法院审判行政案件时在不便、不宜直接否定实体合法性等情况下，倾向于以程序违法来判决，而送达是行政程序中极易出现问题的痛点，司法潜规则。 一、送达方式的选择顺序 民诉法第7章第二节是对送达的规定，共有七种送达方式。但这些送达方式并非简单的并列关系，执法机关亦不得随意自行确定，而应按照各送达方式之间的内在关系进行梯次选择，民诉法相关法条的立法安排隐含了送达方式优先次序的倾向性意见，即直接、留置、电子、委托、邮寄、转交和公告送达。其中委托和转交送达在行政行为实践中相当少见，不予讨论。面对面的送达最为有效，所以直接送达优先适用，遇阻时采用留置送达；直接和留置不能时采用电子和邮寄送达，借助技术手段送达优于借助第三方力量；在穷尽其他方式仍无法送达的采用公告送达。如《北京市民政局行政执法文书送达办法》第5条就规定“文书送达方式依法按照下列顺序依次采用：直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、委托送达、公告送达。” 但在法释〔2004〕13号《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》之后，很多法院由于人财物的限制，把专递邮寄送达作为主要的送达方式。法释〔2004〕13号强调的是“直接送达诉讼文书有困难”才邮寄送达，但实践中法院的送达已经走样，邮寄有架空直接送达之势，虽然这是基于案件压力不得已而为之，但若在行诉中行政机关未经直接、留置而首选邮寄送达，审判时法官未必认可，实是只许州官放火与不许百姓点灯。另外，修改后的民诉法对电子送达的规定，赋予了当事人对送达方式的选择权，也直接挑战了送达方式选择的梯次顺序，在当事人同意的情况下，直接送达已不具有优先属性。 二、无须送达回证的情形 送达回证是将有关文书送达当事人或者相关部门的凭证，由签收人在送达回证上签名或盖章，并注明收到日期。采用直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达和转交送达方式送达文书的，应当使用送达回证。直接送达中的视为送达仍需回证，留置送达中的以拍照录像形式记录过程、邮寄送达中当事人就未寄回回证、法院专递送达时的推定送达，无需送达回证。电子送达由于技术上无法确保是由当事人亲自阅读，难以制作送达回证，公告送达无需回证自不待言。但无须送达回证的两种情形，应当在卷宗中记载相应的送达理由、情况和事实。在邮寄送达中，不附送达回证，并不产生未送达的法律后果，没有附送达回证不属处罚程序违法的问题，具体见“陈少光诉中华人民共和国汕头海关行政处罚纠纷上诉案”。 三、直接送达 直接送达是最基本、最原始的方式，传递的信息也最充分、最直接，是以凡是能够直接送达的，不得采取其他送达方式，在行政程序及民行诉讼中应最优先适用直接送达。 1、直接送达不限于住所地。在王胜明主编的民诉法释义中，倾向认为民诉法条的行文并未限定在何处直接送达，理论上可以包括所有地点，但出于保护当事人隐私的考虑，以当事人的住所为宜。法释[2015]5号吸收了浙高法〔2009〕129号等地方高院的做法，呼应送达难的实践，第131条第二款则明确规定可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。 2、视为送达。这是民诉法解释新增的内容，对法院比较有利，因为法院本身的权威性，通知后当事人到法院的可能性比较高，行政机关尤其是执法机关通知当事人领取的效果可能就差强人意。根据法释[2015]5号第131条第二款，通知当事人到行政机关领取文书后，当事人到达行政单位但拒绝签收的，视为送达，但应当向当事人宣读文书内容，说明拒签后果，同时在送达回证上注明送达情况。 3、直接送达国籍属性的否定。全国人大法工委在97年的批复中明确，行政处罚适用于中国境内的外国人、外国组织、无国籍人，法律另有规定的除外。民诉法84条规定“受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收”，强调的是公民，公民以国籍为要素，直接排除了外国人和无国籍人适用直接送达的规定，也不得向其同住成年家属直接送达，随之留置送达也不得适用。这一规定造成了逻辑上的混乱和实践难题，是以15年民诉解释535条进行了修正，涉外文书也可在域内直接送达。 4、家属范围应大于亲属。家属不是严格的法律概念，家属不同于亲属，不是基于血缘，似乎更侧重于家庭成员的资格，情侣、婚外同居对象等是否可以签收文书需要进一步研究明确，（2014）浦行初字第186号判决中，行政机关认为签收人为当事人离婚而同居的前妻，行政机关“未询问亲属关系”，法院定性为程序违法。小编认为这个判决值得商榷，从判决中无法判断两人无夫妻之名同时也没有家庭之实。家属应是基于长期共同生活而自然形成的扶助抚养和赡养关系，不要求必须通过法定形式进行确认，其范围应大于亲属。 5、个体工商户以字号为送达对象。法释[2015]5号第59条改变了之前的规定，字号也可以成为当事人。无字号的，以营业执照上登记的经营者为当事人；有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。对民诉解释新规定的理解，如可否视为其他组织等问题需要进一步探讨。 6、负责收件的人。根据法释[2015]5号第130条，办公室、收发室、值班室等负责收件的人均可签收。需要注意的是，签收人是负责收件的人，不是办公室、收发室、值班室随便一个人即可签收，要注意验明收件人身份。 7、处罚决定必须宣告。行政处罚法第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，不同于民诉法，这是处罚法对当场直接送达的特别要求。 四、留置送达 留置常与直接送达相连，在当事人拒绝签收时由直接送达转化为留置送达，具有一定强制性，与直接送达有同等效力。 |
