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河南省漯河市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）漯行初字第51号 原告：周口市双立商贸有限公司。住所地：周口市川汇区。 法定代表人：王胡芝，该公司经理。 委托代理人：段群立，该公司业务经理。 委托代理人：郭力，该公司法律顾问。 被告：周口市人民政府。住所地：周口市川汇区。 法定代表人：刘继标，该市市长。 委托代理人：夏超，周口市国土资源局工作人员。 委托代理人：南富初，周口市国土资源局法律顾问。 第三人：周口市国土资源局。住所地：周口市川汇区。 法定代表人：申奇，该局局长。 委托代理人：张志波，该局工作人员。 委托代理人：鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。 原告不服被告周口市人民政府作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年1月6日、1月23日公开开庭审理了此案。原告周口市双立商贸有限公司（下称双立商贸公司）委托代理人段群立、郭力，被告周口市人民政府（下称周口市政府）委托代理人夏超、南富初，第三人周口市国土资源局（下称周口市国土局）委托代理人张志波、鲁玉春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年8月21日，被告周口市人民政府作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》。该决定查明：双立商贸公司与原周口市川汇区土地管理局于2000年12月28日签订《国有土地使用权出让合同》，周口市川汇区人民政府于2000年12月30日向双立商贸公司颁发了国有土地使用权证。该宗地位于周项路南侧，用地面积7980.87平方米，其中出让面积6666.67平方米，道路面积1314.2平方米，批准用途为仓库用地，批准使用年限10年。决定认为，原告双立商贸公司使用期限届满后，至今未向市级国土资源管理部门提交土地使用权续期申请。故决定依法无偿收回双立商贸公司该宗土地国有使用权，并告知双立商贸公司于决定送达之日起15日内，到市级国土资源管理部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回原土地权利证书。逾期不履行相关义务的，由市国土资源局依法公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。 原告双立商贸公司诉称：1、原告于2000年取得本案诉争土地的合法使用权，被告周口市政府作出的具体行政行为影响到原告的切身利益，原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。2、被告作出的收回国有建设用地使用权的决定违法。原告于2009年向周口市国土资源局申请土地使用权续期，被告既未办理续期也未要求原告办理变更用途手续。在下达收回决定之前，也没有通知原告，给予原告申辩的权利，直到2014年才作出决定，影响了原告对诉争土地的正常使用。3、本案收回决定没有引用《中华人民共和国土地管理法》的具体条款，根据最高人民法院于2014年12月25日发布的指导案例，应视为没有法律依据。请求人民法院依法撤销被告周口市政府作出的《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》。 被告周口市政府答辩称：1、本案涉案土地于2000年12月28日由周口市川汇区政府出让给原告使用，使用期限10年，用途为仓库用地。使用年限届满时，原告未申请续期，应予收回。2、本案涉案土地使用年限到期后，未经批准续期，原告擅自改变土地用途，在周口市产生了严重的不良影响，周口市国土资源局依法对原告作出了行政处罚。3、最高人民法院于2014年12月25日发布的指导案例不适用本案，对本案没有溯及力。请求人民法院依法维持被告作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》。 第三人周口市国土局未作书面答辩，其委托代理人庭审时口头答辩称，1、本案涉案土地使用权已经到期，原告未申请续期，被告作出决定收回原告的国有土地使用权符合法律规定。2、原告对涉案国有土地使用权的使用期限是明知的，原告在涉案土地上违法建设，产生了严重的不良影响，已被第三人予以行政处罚。3、原告对涉案土地的使用权届满后，第三人对其地籍档案进行了调查，报请被告周口市政府作出了收回决定，程序合法。请求人民法院依法维持被告周口市政府作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》。 被告周口市政府在法定期限内向本院提交了作出本案具体行政行为的证据和依据。 被告周口市政府提供的证据有： 1、土地登记申请书、地籍调查表、周口市川汇区政府川政土（2000）18号批文、国有土地使用权出让合同、土地使用权出让金专用票据、建设用地批准书等14份证据，证明本案涉案土地使用权的来源、原告双立商贸公司取得本案涉案土地使用权的方式、用途及使用年限。 原告双立商贸公司无异议。 第三人周口市国土局无异议。 2、立案呈批表、责令停工通知书、调查通知书、案件询问笔录、现场勘测笔录、调查报告、案件讨论笔录、土地行政处罚事先告知书、处罚听证告知书、周土罚（2011）24号土地违法案件行政处罚决定书、强制执行申请书、土地违法案件结案报告等，证明原告双立商贸公司未经批准，擅自改变土地用途，在涉案土地上违法建设职工宿舍，周口市国土资源局对其土地违法行为进行调查、作出处罚的事实。 原告双立商贸公司的质证意见是：上述证据只是证明原告未经批准改变涉案土地用途，周口市国土资源局对原告调查以及处罚的事实，与本案被诉具体行政行为没有关联性，应认定被诉具体行政行为没有证据。 第三人周口市国土局对被告提交的该组证据无异议。 3、中共周口市委督查通知、周口市监察局监察建议书、周口市政府周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》。证明原告双立商贸公司的违法建设行为在周口市区造成了严重的不良影响，引起了市委领导的高度关注，被告予以收回符合法律规定。 原告双立商贸公司的质证意见是：上述证据和被诉具体行政行为没有关联性。 第三人周口市国土局对被告提交的该组证据无异议。 被告周口市政府庭后还提交了豫政（2004）70号《河南省人民政府关于印发河南省国土资源管理体制改革实施方案的通知》及周政（2005）52号《周口市人民政府关于印发周口市国土资源管理体制改革实施方案的通知》。 原告无异议。 原告提交的证据有2009年11月28日《周口市双立商贸有限公司关于办理土地使用权续期手续的申请》。 被告周口市政府质证意见为：该申请明显系原告起诉后所补，被告没有收到过双立商贸公司的申请。即使原告申请续期，也没有得到被告的批准。 第三人周口市国土局对原告提交的该申请不予认可，认为该申请难以确定作出的日期，而且原告在因违法改变涉案土地用途而被第三人行政处罚的程序中并未提交。 第三人提交的证据有中共周口市委机构编制委员会周编（2002）59号文件、周口市政府周政办（2010）53号文件及《招拍挂出让方案登记表》 被告无异议。 原告质证意见：对周编（2002）59号文件、周政办（2010）53号文件的真实性无异议，但第三人的举证不能代替被告周口市政府的举证义务。《招拍挂出让方案登记表》与本案没有关联。 根据对证据的质证、认证，本院确认本案事实如下： 2000年12月28日，周口市川汇区人民作出川政土（2000）18号批复，同意将本案涉案宗地出让给原告双立商贸公司使用，该宗土地位于周口市川汇区周项路南侧，面积6666.7平方米，使用年限10年，用途为仓库用地。同日，周口市川汇区土地管理局同双立商贸公司签订了国有土地使用权出让合同。合同约定：该宗土地使用权出让年限为10年，合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回出让地块的使用权，地上建筑物及其它附属物所有权由出让方无偿取得，土地使用者应当交换土地使用证，并按照规定办理土地使用权注销登记手续。受让方如需继续使用该地块，须在期满前60天内向出让方提交续期申请书，并重新办理土地使用权登记手续。 2000年12月30日，周口市川汇区人民政府为双立商贸公司颁发了涉案宗地的国有土地使用权证。 2011年10月份，原告双立商贸公司未经批准，擅自在涉案土地上建设职工宿舍楼，周口市国土资源局经调查，于2011年11月8日对双立商贸公司作出周土罚（2011）24号土地违法案件行政处罚决定书，责令双立商贸公司交还不按批准用途使用的2029.7平方米土地，并处罚款20297元。处罚决定生效后，双立商贸公司履行了交付罚款的义务，但对擅自改变土地用途的土地未予交回。 2012年8月3日，周口市监察局对周口市国土资源局作出（2012）周监建字第6号监察建议书，建议周口市国土资源局依据相关法律法规，对涉案国有土地使用权及地上建筑物依法限期处置。 2014年8月21日，被告周口市政府在周口市国土资源局报批的基础上，作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，决定依法无偿收回原告双立商贸公司该宗土地国有使用权，并告知双立商贸公司于决定送达之日起15日内，到市级国土资源管理部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回原土地权利证书。逾期不履行相关义务的，由市国土资源局依法公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。原告双立商贸公司不服诉至我院。 另查明：周口市市辖区土地登记工作现由周口市国土资源局负责。原告双立商贸公司对被告周口市政府作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》的职权主体无异议，但称本案应由周口市国土资源局川汇分局报请被告作出收回决定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的……”。就本案而言，根据原告双立商贸公司同原周口市川汇区土地管理局签订的国有土地使用权出让合同，原告双立商贸公司对涉案土地的国有土地使用权于2010年12月30日届满，被告周口市政府依据合同的约定作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，决定依法无偿收回原告双立商贸公司该宗土地国有使用权符合合同及法律规定。虽然原告双立商贸公司庭审时提交了2009年11月28日《周口市双立商贸有限公司关于办理土地使用权续期手续的申请》，但没有证据证明该申请向周口市政府或者周口市国土资源局进行了报送。即使如其陈述，在涉案土地国有土地使用权届满前按照规定申请了续期，但并未获得批准，被告周口市政府决定收回原告双立商贸公司的国有土地使用权并无不当。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项没有明确规定收回国有土地使用权的程序，被告周口市政府根据原周口市川汇区土地管理局同双立商贸公司签订的国有土地使用权出让合同约定的出让年限，以及周口市监察局作出的（2012）周监建字第6号监察建议书，在经周口市国土资源局报批的基础上作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》并不违反法定程序。原告双立商贸公司起诉称，被告周口市政府作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》前未通知原告、未告知其申辩的权利，该主张没有法律依据，应不予支持。原告双立商贸公司主张，涉案土地使用权于2010年届满，被告周口市政府于2014年才作出《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，影响了原告对涉案土地的使用。主审人认为被告周口市政府作出的行政行为不符合效率原则，但被告周口市政府依据双方合同及法律规定收回双立商贸有限公司土地使用权并无不当。 被告周口市政府作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》适用的法律条款是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条。经查，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条共有两款，第一款共有五项，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条共有两款，被告周口市政府适用法律条款不准确、不具体。原告双立商贸公司据此主张，根据最高人民法院于2014年12月25日发布的第九批第41号指导性案例，应当视为被诉具体行政行为没有法律依据。原告双立商贸公司的该主张不能成立，理由是：该案例的裁判要点是行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。而就本案而言，虽然周口市政府作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》适用法律条款不准确、不具体，但在本案诉讼中明确证明了原告双立商贸公司的涉案国有土地使用权于2010年12月30日届满以及原告违反法律规定擅自改变涉案土地用途的事实，其根据原告与原周口市川汇区土地管理局所签国有土地使用权出让合同，决定收回原告双立商贸公司的国有土地使用权符合法律规定，故原告双立商贸公司的该项主张亦不能成立。 综上，被告周口市政府作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》虽然不符合效率原则，且适用法律条款不准确、不具体，但认定事实清楚、证据确实充分，决定收回原告双立商贸公司的国有土地使用权符合法律规定。原告双立商贸公司请求撤销的理由不足，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告周口市双立商贸公司的诉讼请求。 诉讼费用50元，由原告周口市双立商贸公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。 审 判 长 李胜利 审 判 员 田新亚 代理审判员 刘 龙 二〇一五年一月二十八日 书 记 员 任伟鹏 |
