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2013年11月12日，党的“十八届三中全会”通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化行政执法体制改革总要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。从而拉开了相对集中行政执法体制改革的大幕，各地各部门相继行动起来，开展综合行政执法（相对集中行政执法权）改革的探索和试点。取得了不同程度的成效，但也存在一些不容忽视的问题，有待进一步研究和解决。笔者仅就区县基层相对集中行政执法即综合执法机制改革所面临的困惑和问题，谈些初浅的认识和思考。 一、行政执法权相对集中改革的重要意义 （一） 是落实依法行政的重要措施和手段 党的十八大明确提出全面依法治国理念，强调加强法治政府建设，切实推进依法行政，做到严格、规范、公正执法。这就要求中央和各级党委政府运用法治的思维和法治的方式，理顺行政执法体制机制，规范行政执法行为，切实提高依法行政能力和效果。 （二）是全面深化行政体制改革重要内容和有效措施 长期以来，由于行政执法制度设计缺陷等多方面原因，我国行政职权划分越来越细，许多部门都建立了执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍。从而形成多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，又损害了人民群众的利益和政府的形象。相对集中执法权，推进综合执法，是提高执法专业化水平的有效途径。各部门组建独立执法队伍、分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。同时，随着市场经济的快速发展，行政执法业务的边界日益交叉、模糊，对行政执法方式方法和能力水平提出新的更高要求。行政执法权相对集中，既能使行政权力与责任紧密挂钩，又能将行政权力与主体利益脱钩，充分整合执法资源和执法力量。 （三）有利于加强行政执法权制约与监督 行政执法权相对集中，在一定范围内形成行政许可权、巡查监管权及行政处罚和行政强制权的适当分离。强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既负责审批又负责监管、处罚，权力过于集中的现状。既提高了执法效能，又可以有效监督行政权力运行，也为深化行政管理体制改革积累了宝贵经验。 二、基层行政执法权相对集中改革试点中存在的问题 （一）初为简单集中 行政执法权相对集中并不是新事物，最初来源于1996年10月1日实施的《行政处罚法》所规定。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。明确了行政处罚权可以在授权的情况下，集中由一个行政机关统一行使。其后，国务院又制订并下发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔 1999〕 23号）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件，推行行政处罚权相对集中改革试点工作。于是，各地开始城市管理综合行政执法（行政执法权相对集中）改革试点。2004年7月1日起施行的《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。第二十六条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。《行政许可法》的相关规定，进一步推动了城市管理综合行政执法改革试点工作。 按照国务院文件要求：“相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。”但是，由于立法的滞后，以及对行政执法权认识的不足或存在误区等等多种因素影响。城市管理行政执法工作由相对集中变为简单或者机械集中，只是在一定范围内少量集中了一定行政许可、监管和处罚权。主要在市容卫生和环境秩序等方面进行简单集中，职责权力没有清晰明确。城市管理综合执法行政机关与原来的本职行政执法机关产生了诸多分歧，比如：对于行政执法权的权限范围或边界问题，一直是争论的焦点。城市管理综合执法行政机关认为《行政处罚法》规定中，明确为行政处罚权不包括平时的监管执法，本职行政机关则认为当然包含在内，应当一同流转。后来，随着城市管理职能不断下放或下沉，街道和乡镇也被卷入争论风波，一些地方甚至苦不堪言。试点十多年来，此类争论分歧、推诿扯皮一直未能得到有效解决。另外，城市管理综合执法力量和执法资源也没有有效整合，许多地方基层城市管理综合执法人员多数为没有执法资格的事业编制和临时聘用的辅助人员。多年来，城管执法也一度成为不规范行政执法的“代言者”，人们茶后饭余调侃的话柄。随着进来更为集中的行政执法机制改革的推进，这些矛盾更为突显，更为激烈，给改革试点工作带来很大阻力。 |
