关于四个法律案的说明

关于四个法律案的说明

　 1982-12-6 17:41:09

 
       
    --1982年12月6日在第五届全国人民代表大会第五次会议上
    　　全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任  习仲勋
 
    这次全国人大通过的中华人民共和国宪法，为了完善国家的领导体制和政治体制，发展社会主义民主，健全社会主义法制，对国家机构作了一系列新的重要规定。同时，在实践中也出现了一些新的情况和新的问题。因此，需要对同宪法相配合的有关国家机构的几个法律作相应的修改或者重新修订。这次提请大会审议的《全国人民代表大会组织法（草案）》，是在1954年制定的《全国人民代表大会组织法》的基础上，由全国人大常委会办公厅和法制委员会草拟的。《国务院组织法（草案）》，是在1954年制定的《国务院组织法》的基础上，由国务院重新拟订的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，是1979年修订的，这次由法制委员会拟订了修改决议草案，根据宪法作了一些相应的和必要的修改。同时，为了保持法律的稳定性，可改可不改的都没有改。这几个法律案，在今年10月间，曾分别送请中央各部门和各省、自治区、直辖市征求意见，并根据各方面的意见作了修改，经全国人大常委会第二十五次会议审议决定提请这次大会审议。
    现在，我就四个法律案中的主要内容，分别说明如下：
    一、关于《全国人民代表大会组织法（草案）》
    这次拟订的《全国人民代表大会组织法（草案）》，根据宪法的有关规定，并总结我国建立全国人民代表大会以来的工作经验，对1954年制定的《全国人民代表大会组织法》作了较大的修改和补充，主要是对全国人大和全国人大常委会的组织和工作程序作了一系列的具体的规定。
    （一）关于代表资格审查。
    过去，全国人大代表资格是在全国人大开会以后，由全国人大代表资格审查委员会进行审查的。现在根据宪法有关规定，草案对此作了修改，规定由主持代表选举的全国人大常委会设立代表资格审查委员会，审查代表资格，并在每届全国人大第一次会议开会以前公布代表名单。这样，在全国人民代表大会开会以前，就完成了代表资格审查工作，工作上比较便利。
    （二）关于代表团。
    由于全国人大代表人数较多，多年来，全国人大对各项议案的审议，主要是在代表团或者代表小组进行的。草案肯定了这一行之有效的做法，规定了代表团在全国人民代表大会的地位和作用：在全国人大正式会议举行以前，讨论全国人大常委会提出的有关会议的准备事项；在会议期间，对大会各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派代表，在主席团会议或者大会全体会议上，就审议的议案发表意见；对主席团提出的由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选进行酝酿讨论，提出意见；并可以代表团为单位向大会提出议案、罢免案和质询案。
    （三）关于主席团。
    多年来，全国人大的各项议案，从提交代表团讨论，到修改、补充和形成相应的决议案，主席团都做了一系列的工作，起了很重要的作用。根据这些实践经验，草案规定，主席团主持全国人大会议；提出由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选和确定正式候选人名单；组织各代表团审议列入大会议程的议案；决定对代表团和代表在会议期间提出的议案、罢免案、质询案的审议程序；拟订提交全体会议审议通过的决议草案。这些规定，对保证大会顺利地、有效地进行工作，是需要的。
    （四）关于议案。
    全国人大审议的议案，一般都是由全国人大常委会、国务院或者其他国家机关经过比较充分的准备提出来的。同时，草案还规定：一个代表团或者30人以上的代表可以提出议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者将议案先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见。同时，还规定全国人大常委会委员经过一定程序，也可以向全国人大常委会提出议案。这里规定代表团和代表以及全国人大常委会委员提出议案须经一定程序，是因为全国人大和它的常委会审议通过的议案，都是具有一定的约束力的，有的就是法律。这和过去每次全国人大会议上代表们提出的大量提案是不同的。那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及到的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能决定转交有关方面研究处理。现在，草案规定，代表向全国人大或者它的常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，都由人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复，不再采取大会提案的形式。这样规定，比较符合实际，既简化了工作程序，又可以使代表提出的建议、批评和意见同样能够得到适当的处理和答复。
    （五）关于选举和罢免。
    草案规定，由大会选举产生的国家机构的领导人等候选人人选，由主席团提名。多年以来，全国人大选举国家领导人，一般都是事先由中共中央同各民主党派协商以后提出建议，经过主席团讨论决定提名的。对主席团的提名，各代表团在讨论时，代表可以提出不同意见，也可以另提候选人，经过各代表团酝酿协商以后，由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。草案肯定了这种成功的作法。
    关于罢免案，草案规定，三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。这里对提出罢免案规定了比较严格的程序，是考虑到提出罢免案是很严肃的事情，需要慎重对待。
    （六）关于质询案。
    草案根据宪法关于代表有权对国务院和国务院各部、各委员会提出质询案的规定，对代表提出质询案和被质询机关作出答复的程序作了规定：一个代表团或者代表30人以上可以提出质询案，由主席团决定交被质询机关书面答复，或者由被质询机关的领导人在主席团会议上、或者有关的专门委员会会议上、或者有关的代表团会议上口头答复。同时，还规定全国人大常委会委员经过一定程序，也可以提出质询案。这样规定，便于代表和全国人大常委会委员行使质询权，并使质询能够顺利地进行，有利于发挥全国人大和它的常委会对国家机关的监督作用，也便于被质询机关作出负责的答复。
    多年来，各代表团或者代表在审议议案的过程中常常提出一些不了解或者不理解的问题，要求有关机关予以解释说明，今后仍然需要这样办。因此，草案除规定代表提出质询案的程序以外，还规定代表可以提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团的会议上进行说明。
    （七）关于专门委员会。
    草案根据宪法关于全国人大设立专门委员会的规定，相应地规定了各专门委员会共同的职权，主要是：审议全国人大或者它的常委会交付的议案、质询案；起草提请大会审议的有关议案；并对属于全国人大或者它的常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究。
    草案规定，民族委员会除行使各专门委员会共同的职权以外，还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。
    为了有利于维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，草案规定，法律委员会统一审议向全国人大或者它的常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见和建议。
    由于专门委员会是全国人大的组成部分，行使全国人大和它的常委会的部分职权，草案规定：专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出。同时，考虑到专门委员会需要一些专家参加工作，草案规定，专门委员会可以由全国人大常委会任命若干不是代表的专家担任兼职顾问或者专职顾问。这些顾问可以列席专门委员会会议，对专门委员会审议的议案发表意见和建议。
    此外，草案还规定，全国人大常委会根据工作需要，可以设立工作委员会。这种工作委员会是全国人大常委会的办事机构，根据全国人大常委会的决定进行工作，但不能象专门委员会一样行使国家权力机关的部分职权。也正因为这样，工作委员会的主任、副主任和委员的人选可以不限于全国人大代表。
    二、关于《国务院组织法（草案）》
    这次拟订的《国务院组织法（草案）》，是根据宪法的有关规定，总结多年来政府工作的实际经验和一年来国务院机构改革的经验，以1954年制定的《国务院组织法》为基础重新修订的。为了进一步健全国务院的组织和各项工作制度，有利于提高国家行政机关的工作效率和工作质量，草案对原组织法作了一些重要的修改和补充，主要有以下几点：
    （一）关于国务院的组成、职权和领导制度。原组织法为了避免同宪法条文重复，没有写这方面的内容。这次，为了使国务院组织法完整一些，根据宪法的有关规定和实际需要，对国务院的组成和实行总理负责制、国务委员、秘书长的职责等，作了规定。
    根据宪法，草案规定审计长为国务院组成人员。关于审计机关如何具体组织和进行工作，目前还缺乏经验，因此草案未作具体规定。
    （二）关于国务院的会议制度。原组织法规定，国务院全体会议每月举行一次；国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。根据多年来的实践经验，对于国务院会议的期限和内容，在法律上不好作硬性的规定。因此，草案原则规定：“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”
    （三）关于部委的设置。原组织法对国务院设置的部委逐一列出。鉴于20多年来部委的设置变动较多，今后随着国家行政管理体制和经济管理体制改革的逐步推行，势必还会有所变化，为了保持法律的稳定性和严肃性，草案没有具体列举部委的名称，只是原则规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人大代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”
    （四）关于直属机构的设置。原组织法规定，国务院直属机构的设置，须经全国人大常委会批准。草案改为由国务院决定。这是因为，直属机构的负责人不是国务院组成人员，他们的任免并不经过全国人大常委会批准，因而这些机构的设置可以不报全国人大常委会批准。
    （五）关于领导人员的名额。为了巩固政府机构改革的成果，坚持精干的原则，提高工作效率，克服官僚主义，草案规定：“各部设部长1人，副部长2至4人。各委员会设主任1人，副主任2至4人，委员5至10人”，每个直属机构“设负责人2至5人”。
    （六）关于部委的职权。为了保持政令的统一，防止政出多门，同时适当扩大部委的职权，减少国务院的事务，草案规定：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”
    三、关于修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干规定的决议（草案）
    1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，经过3年来的实践，总的看来是适用的。修改决议草案大部分条款是根据宪法作相应的修改。同时，根据各地意见和实际需要，对以下三条作了修改和补充：
    （一）“地方组织法”原来规定，省、自治区、直辖市的权力机关有权制定地方性法规。不少地方提出，除直辖市外，一些较大的市，政治、经济、文化地位比较重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法规。为了适应这些城市的实际需要，又考虑到宪法规定省、自治区、直辖市才有权制定地方性法规，草案补充规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。
    （二）关于地方各级人民政府的秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免，“地方组织法”原来规定，由本级人大常委会决定后，报上一级政府批准。不少地方提出，按照这一规定，厅长、局长、主任、科长要报上一级政府批准，而副省长、副市长、副县长由本级人大选举或者人大常委会决定任免后，不需要再报上一级政府批准，相比之下不大合适。同时，本级人大常委会决定任免后，也不好直接报请上一级政府批准，还要经过本级政府报批，程序比较烦琐。草案根据各地意见，将报上一级政府批准改为报上一级政府备案。
    （三）关于地方各级人民政府领导人员和人大常委会组成人员、法院院长、检察长的选举办法，“地方组织法”原来规定，候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数人意见，确定正式侯选人名单。有些地方建议，除了规定可以采取差额选举办法以外，还可以采取经过预选产生候选人名单，然后进行选举的办法。这样规定较为灵活，可以适应不同的、复杂的情况。因此，草案改为：“选举可以采用候选人数多于应选人数的办法；也可以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。”
    四、关于修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的若干规定的决议（草案）
    1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，原则上仍然是适用的，但是也有些具体问题需要补充规定。修改决议草案提出补充、修改的有六条：
    （一）“选举法”第六条规定，华侨代表的产生办法另订。实践证明，华侨代表不好单独进行选举，只能在地区选举中，从归侨中产生，不好另订选举办法。因此，草案将这一条改为：全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。
    （二）“选举法”第十条规定，县、自治县人民代表大会代表的名额，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。各地反映，有的县辖镇的人口特多，或者不属于县以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大，按上述比例分配给农村的代表名额太少。因此，草案补充规定，对属于上述两种特殊情况的县、自治县，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4比1直至1比1。
    （三）“选举法”第十六条规定，聚居境内同一少数民族的总人口数不及境内总人口数10％的，每一代表所代表的人口数，可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于1／2。这对人口较少的少数民族虽然有所照顾，但还不能完全适应一些民族自治地方的实际需要，而且有的实行区域自治的民族人口特少的自治县，如鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗反映，按照这一规定，实行区域自治的民族分配的代表名额仍然太少。为此，草案将聚居境内同一少数民族的总人口数不及境内总人口数“10％的”，改为不及“15％的”；并补充规定，对实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人大常委会决定，实行区域自治的民族每一代表所代表的人口数，可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数的1／2。
    （四）“选举法”第三十条规定，各党派、团体和选民可以在选举日前用各种形式宣传代表候选人。这是为了使选民能够比较充分地了解候选人的情况。但是在实践中发现这一规定不够严谨，可能产生不同的理解。因此，草案进一步具体规定，选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况，推荐代表候选人的党派、团体或者选民也可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。
    （五）“选举法”第三十八条第三款规定，获得过半数选票的当选代表的名额少于应选代表的名额时，对不足的名额，另行选举。在实践中，有的经过第二次选举，获得过半数选票的当选代表的名额仍然不足应选代表的名额，如果再进行补选，工作量很大，选民也感到是个负担。因此，草案补充规定，不足的名额应当在没有当选的代表候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的1／3。
    （六）草案对“选举法”第四十二条补充规定，地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。由于这些代表已脱离原地区的工作，不能履行代表的职责，作这样的补充规定是适当的。
    以上四个法律案，请大会予以审议。
 
 
 
  

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