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厘清行政审批的内容，首先需要明确行政审批的内涵与外延。在《行政许可法》中明确规定: 本法所称的行政许可，也叫行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的外部行政行为。行政审批的内容应当严格法定，由《行政许可法》的规定我们可以看出，设定行政许可的领域范围非常宽泛，即使没有第12条第1至5款没有列举的事项，第6款也以兜底的形式附加规定，法律、行政法规规定可以设定的其他事项。具体分析第12条第1至5款，其中，第3款规定“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，这一规定在适用时存在较大弹性，建议对资质资格类行政审批权的设定建立在法律、法规的基础之上。2014年11月24日，国务院取消和下放67项职业资格许可和认定事项，其中，专业技术人员职业资格 26项，技能人员职业资格41项。这次取消和下放资格许可的主要原因就是这些资格设定没有法律依据。国务院部门在利益的驱动下，设定各种职业资格，设定市场准入门槛，造成市场人为的分割。因此，对非法律设定的资格资质的清理将是行政审批的重要内容之一。[ 路遥，《中国行政审批权配置研究》[D]， 重庆：西南政法大学，2015年。] 在负面清单管理模式下，行政审批内容明确是其良善运行的基础。为此，行政审批内容的确定必须遵循合法、便民和可操作的原则。根据这些原则和《行政许可法》第30条的规定，以及各地行政审批目录管理实践的经验教训，应当明确规定行政审批的事项名称和代码、审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、申请材料目录、审批期限等审批事项要素和内容。涉及收费的，应当明确收费的法律依据和标准; 涉及前置审批的，应当明确前置审批机关。[ 刘云甫，《行政审批法治化的法理分析及路径选择》[J]， 《暨南学报 ( 哲学社会科学版)》，2015年第6期。]实行负面清单模式，企业不能做或限制做的事情就那么几件，有清单明明白白地列着，政府在“法无授权不可为”的法治思维约束下，对经济活动的事前审批必须减少，否则就要承担法律责任。 2、简化行政审批的程序 目前中国的行政审批程序往往采用的是窗口化操作，依靠行政审批人员口头对行政审批事项的条件进行告知，相对人在受告知后自行准备相关的材料，而这种告知行为所隐含的风险就是有可能会产生行政审批人员告知不全、不清楚或者不确定的问题，那么这就会导致相对人在材料准备时不全或者不正确的现象发生。而行政审批人员一旦发现相对人的材料准备偏差或者错误就直接退回，要求行为人予以修改或者重新准备，这种程序上审批条件的不确定性既损害了相对人的利益又使得整个行政审批程序显得效率低下。[ 路遥，《中国行政审批权配置研究》[D]， 重庆：西南政法大学，2015年。]因此，必须简化和创新行政审批程序，提高审批效率。就当前的行政实践来看，课题组认为以并联审批和告知承诺制两种方式来简化行政审批程序比较适宜。 所谓并联审批，是指对涉及两个以上部门共同审批的事项，实行由一个部门协调或组织各责任部门同步审批办理，做到“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”。[ 黎军，《行政审批改革的地方创新及困境破解》[J]，《广东社会科学》，2015年第4期。]例如，2009年4月，上海市政府出台《上海市并联审批试行办法》，要求“对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门统一接收、转送申请材料，各相关审批部门同步审批，分别作出审批决定”。并联审批的核心优势在于能够有效地节约人力和时间成本，提高审批效率，方便申请人。所谓告知承诺制度是行政审批机关将审批所需条件和材料以书面形式一次性向申请人进行告示，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺在规定期限内提交材料，即由审批机关当场发证的审批程序。上海浦东新区于2002年率先试行企业登记前置的审批“告知承诺制”，其后，其他省市也开始了试点工作，如宁波、沈阳、昆明等地。根据各地经验，告知承诺制主要适用于“能够通过事后监管纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政审批事项”，是服务型政府由事前审批转为事后监管的体现;对“直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项”则不予适用。 3、限制行政审批的自由裁量权 如果负面清单管理模式是从反面来限制政府权力，告诫其法无授权不可为，那么限制行政审批自由裁量权则是进一步明确对政府行使权力的限制，即使政府拥有合法自由裁量权，也要明确地加以规范。自由裁量有广义和狭义之分。广义的自由裁量是指政府的管理行为具有选择空间，不仅包括在法律设定的空间里政府有权进行选择的行为，还包括对行政应急事态、公共利益、情节严重等不确定法律概念有权进行解释的行为。狭义的自由裁量是指政府及其部门在法律规定的范围内作出一定行为的权力。全面建设负面清单管理模式过程中限制政府行政审批自由裁量权是适应市场经济发展的需要，政府行政审批自由裁量权的限制意味着市场主体、社会组织的自由活动空间的拓展，有利于构建“小政府、大社会”的社会格局，提升国家治理能力。行政审批自由裁量权直接决定了市场主体能否进入“法律的沉默空间”。[ 张平，韩艳芳，黎永红，《国家治理体系视野下政府三个维度的关系问题研究》[J]，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2014年第5期。]负面清单管理模式是一种限制政府自由裁量权，保障市场主体行为自由的政府治理模式，体现了“规范公权、保障私权”的政府治理理念。 |
