|
自改革开放以来，尤其是自2001年加入世界贸易组织以来，原本以管理、控制为导向的立法模式赋予了行政管理机关过多的干预市场的权力，限缩了民事主体参与市场经营的活动范围，很大程度上阻碍了市场经济的发展，越来越难以满足如今市场经济、经济全球化、人类命运共同体的政治、经济、法律现实，负面清单的立法模式则应运而生，摒弃了强父爱主义色彩，代之以服务为主的国家治理理念，实现了行政机关执法权力的自我限缩。同时，通过反面排除的手段规定民事主体不得参与或者限制参与的行业范围与活动领域，赋予了民事主体极其广阔的活动空间。负面清单管理模式这一重大改革举措，不仅可以适用于市场准入的领域，实际上在公民权利、行政执法、刑事司法等诸多法治领域，都将可以产生巨大的影响。在我国行政机关简政放权政策不断深化、落实的大背景下，随着负面清单的立法模式的不断推广，将超越单纯的立法、执法领域，而成为党和国家治国理政的重要理念。 《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》指出，“在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度”。届时，在自贸试验区实践的外商投资负面管理模式，将在全国得到推广，成为构建全国统一的市场准入规则的重要基础，在过渡期内，应该争取形成一个适合我国国情和国际通行规则的全国版负面清单。其间，全面推进与负面清单管理模式相适应的法制保障体系之构建起着举足轻重的地位，关乎负面清单管理模式的成败与否,课题组认为，需要从以下几个方面建构与负面清单管理模式相适应的法制体系。 （一）健全市场主体的准入制度 市场主体准入是政府调控经济运行的一种重要手段，是政府行使行政权力的一个重要体现，如何处理在市场经济中市场机制与政府行政权力的关系一直是我国经济转型过程中的研究主题之一。[ 卫志民，政府干预的理论与政策选择[M]，北京：北京大学出版社，2006年版。]市场主体准入制度是我国政府对市场主体资格的确立、审核、认可制定和实行的法律制度。长久以来，我国的市场主体准入制度，基本上都是正面清单管理体制，即政府规定了哪些领域可以做，划定企业可以经营的范畴。由政府制定各类“产业发展重点支持目录”或“投资产业指导目录”。这种管理方式看上去给了企业一些优惠，但实际却存在政府引导市场、政府规范企业、政府制约企业的弊端，企业不易自主择业，容易被捆住手脚。[ 吴萱， 《论“负面清单”的正面效应》[J]，《中国工商管理研究》，2015年。]随着非国有经济的日益发展，我国经济需要逐步过渡到负面清单管理模式时代。十八届三中全会报告提出：要施行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。为全面推进负面清单管理的法制保障体系建设，课题组认为在市场主体的准入方面需要采取以下几项措施： 1、完成由审批制向备案制的转变 全面推进负面清单管理，意味着清单之外的众多领域应由审批制向备案制转变。长期以来，我国政府行政管理采取行政审批制，强调对行政相对人事前的监管，即市场主体在进入行业领域之前，必须经过行政机关的审批。行政审批制准入限制较为严格，准入条件较高，因而在管理过程中不会经常发生危急情况，并且市场主体行业管理都能够有章可循。但行政审批制也存在一定的缺陷，由于审批环节的冗繁，不仅造成效率低下，而且因为是一种事前监督，易忽视市场主体进入行业后的运营状况，使监督力度大打折扣。行政审批制还促使灰色空间扩大进而产生权力寻租现象。[ 陈云东，宋瑞琛，《中国版“负面清单”解读与建议》[J]，《贵州社会科学》，2015年第8期。]而备案制是“指企业投资的非限制类项目，应向地方政府投资主管部门备案后，依法办理环境保护、土地使用、资金利用、安全生产、城市规划等许可手续，企业即可自行组织建设。备案制由企业自主决策，但需向有关政府部门提交备案申请，履行备案手续后方可办理其他手续。”[ 龚柏华，《“法无禁止即可为”的法理与上海自贸区“负面清单”模式》[J]，《东方法学》，2013年第12期。] 备案制的广泛运用，作为一项柔性的行政管理方式，对转变政府职能，建立责任政府、服务政府、法治政府将产生积极影响。由审批制向备案制转变，不仅能克服审批制的固有缺陷，而且将大大简化政府办事手续、缩短政府办事时间、提高政府办事效率。同时，我们也应该看到当前我国的备案制也存在一丝不足。我国法律并没有对“行政备案”的内涵作出明确规定，在设立备案制度的单行法律中，“备案”一词也呈现出“行政许可”、“行政确认”、“告知、整理、归档备查”等多重含义。实践中，不少政府机关在相关行政审批取消后，通过备案制度变相实施行政许可。如果这样的备案泛滥，负面清单管理将成为一个无用的时髦概念。[ 黄涛涛，《负面清单管理模式及其法治意义》[J]，《法治论坛》，2014年第3期。]因此，健全包括备案的设定、实施、法律责任和救济等内容的备案制度，规范政府备案行为是负面清单管理发挥作用的前提。 2、完善商事登记制度 负面清单制度的核心是政府将市场准入所不允许的行业与领域以清单的形式列明。除了清单所列明的行业与领域，企业可以自由进入。具体应用到商事登记制度领域，政府在履行企业登记的形式审查义务的同时，可以以负面清单的形式列明需要前置许可、审批的行业和领域。对凡是不属于负面清单所列的行业与领域，任何企业，不论国企还是民企，一律平等公平地予以准入。这样推行负面清单制度的好处是进一步减轻政府的行政审批压力和工作量，同时也有利于进一步推进行政审批的公开与阳光，减少权力寻租的空间。[ 曹晓路，《TPP视域下上海自贸区商事登记制度改革的立法完善》[J]，《上海金融学院学报》，2016年第2期。]我们国家过去三十多年的高度集中高度集权式的政府主导型的经济模式不可避免地会导致政府权力的惯性，而要改变这种政府权力干预市场的惯性单靠企业登记由实质审查变为形式审查是难以做到的。即便是变为形式审查以后，基于权力干预市场的惯性，很多地方政府会在现有的法律框架下，寻找权力干预市场的空间。因此，推行和完善商事登记制度，以配合负面清单管理模式的实施，有利于从制度上扭转权力干预市场的惯性，防止法律在基层无法执行的尴尬局面。 |
