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负面清单管理模式的建设需要限制政府行政审批的自由裁量权，将政府自由裁量权仅仅限于保证被列入清单的领域切实得到限制或禁止，即使是政府可以行使行政审批自由裁量权的清负面单以内的领域，也必须要有明确的法律依据，并且必须对相关限制条件的设置进行合理的说明，而对于负面清单之外的领域，一律取消自由裁量权，最大力度地限制政府的自由裁量权。当前，课题组认为可以采用听证制度制衡政府自由裁量权。听证制度的核心内容就在于公民行使程序性权利以对抗政府的自由裁量权。首先，非官方参与者以程序性权利对抗政府的自由裁量权，彰显“以权利对抗权力”的法治理念，因此非官方参与者的程序性权利非常重要，否则就难以形成平衡的抗辩结构，无法获得听证应有的效果。其次，设置听证程序的目的在于为了让双方共同面对听证事项，在抗辩过程中，通过举证、质证和辩论厘清事实真相，使自由裁量权的行使具备法律和事实根据。 （三）强化政府信息公开 透明政府，即信息公开的政府，是现代国家民主治理的基本特征，也是实施负面清单管理模式的基础。政府信息公开是发挥市场在资源配置中决定作用的基础。政府是最大的信息所有者和最强的信息控制者。要加大政府信息公开力度，确保政府的信息资源为社会所利用，引导市场主体正确解读市场信息，减少资源错配，从而更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。[ 黄涛涛，《负面清单管理模式及其法治意义》[J]，《法治论坛》，2014年第3期。]另外，课题组还认为必须加强执法内容、执法事项和执法程序的信息公开，使行政机关执法与监管等均为人民所周知，从而避免 “暗箱操作”的可能性。 1、制定政府信息公开的负面清单 政府信息公开“以公开为原则，不公开为例外”。那些“例外”，其实就是政府信息公开的“负面清单”。《政府信息公开条例》对哪些信息必须公开有比较明确的规定，对哪些信息不公开只是原则性的规定。这些原则性的“负面清单”比较抽象，如：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。就政府信息公开中的负面清单而言，到底哪些信息危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，哪些信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，哪些信息需要上级批准才能公开，有的根据有关法律法规可以很清楚地判断，有的则很模糊，全凭政府部门自由裁量。[ 方言，《政府信息公开须明晰“负面清单”》[N]，《长江日报》，2014年5月15日。]正因为如此，有的部门才能动辄以“涉及国家秘密”等为堂而皇之的借口拒绝公开信息。模糊抽象的负面清单，会使有关部门在麻烦最小化的心理作用下对信息进行“选择性公开”，如此一来就收窄了公众知情权，损伤了政府公信力。破解困局之道，惟有制定出透明可视化的信息公开负面清单，才能让政府部门方便操作、让公众容易辨识。 政府信息公开下的建设应积极借鉴国外先进经验，吸收有益经验为我所用，构建政府信息公开“负面清单”管理模式。第一，属于政府主动公开范围的信息，采取“零负面清单”，依法及时予以公开，包括政务活动信息和与公民相关的社会服务信息。第二，属于不予公开范围的信息，如涉及国家机密等信息，列入“负面清单”予以管理。第三，申请人申请公开的政府信息中，如果含有可以公开和不应当公开的信息,应区分处理，采取“部分内容负面清单”模式，应当由行政机关向申请人提供可以公开的信息。第四，申请人申请的信息内容比较模糊时，应通知申请人进行更正，力求申请信息明确。第五，如果申请公开的信息涉及第三方当事人的合法权益，则应当征求第三方当事人关于是否公开该信息的意见，如果第三方当事人同意公开的，则应予公开。因此，建设透明政府，应坚持公开为常态、不公开为例外的原则。 2、完善政府信息公开的内外程序 当前公共信息公开实践的相关程序基本是由政府自身把控，例如《政府信息公开条例》第3章规定的“公开的方式和程序”，一方面，《政府信息公开条例》所侧重的是外部程序，即信息发布与信息接收衔接，是公布主体与受众的相互关系，而对于内部程序——机构内部信息制作、审核、发布的一系列程序——则关切不足；另一方面，《政府信息公开条例》对于外部程序的规定大多是以传统媒介为主，随着新媒体的不断发展，利用网络媒介获取信息更加便捷，现有规定明显滞后，呈现空白地带，导致法定的信息公开程序与实践中新媒体公开方式的发展不平衡。因此，公共信息公开立法需要同时规范内部程序与外部程序，平衡法定公开程序新媒体的发展。具体而言，在内部程序中，应当遵循制作、审核、发布的三级管理程序：首先，信息“谁办理谁制作”；其次，由公共机构内部人员对信息“随到随审”，而不是“集中审核”，避免因审核延误公开时限，并且审核的目的主要是查漏补缺，并非加以限制；最后，设立专门岗位负责及时整合、发布信息，在新媒体平台和传统平台同步公开。而外部程序应当着重关切依申请公开事项，明确申请者获取信息所应遵循的程序和步骤。[ 谭世贵，《公共信息公开的理论探讨与制度建构》[J]，《江汉论坛》，2016年第10期。] 3、丰富政府信息公开的途径 当前公共信息公开所主要倚仗的是官方网站和新媒体形式下的信息化平台，也是公众最容易获取资源的工具。但“信息公开”并不完全等同于“信息化公开”。传统信息公开途径虽不及信息化平台便利，毕竟一些年纪较大或偏远地方的公众尚不能熟练运用互联网，公共机构应当加强与报刊、广播、电视等媒体的合作，并且在县级以上各类档案馆、公共图书馆分类设置公共信息查阅场所，形成信息发布的常规路径，拓宽信息覆盖面，完成新媒体平台与传统平台的无缝对接，实现信息共享，避免某一平台出现更新滞后，导致信息获取困难。同时，由于新媒体发展速度较快，公共机构需要及时适应各种崭新平台，并且各个平台之间应当保持延续性。 4、建立政府信息公开的监管机制 |
