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河南省许昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）许行初字第12号 原告韩校庄，男，汉族。 委托代理人韩新庄，男，汉族，系原告之兄。 委托代理人曹克忠，河南赵庆利律师事务所律师。 被告郑州市人民政府。 法定代表人马懿，该市市长。 委托代理人杨治均，郑州市政府法制办工作人员 第三人中牟县人民政府。 法定代表人潘开名，任该县县长。 委托代理人王建霞，河南赵庆利律师事务所律师。 第三人李栓记，男，汉族。 委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。 原告韩校庄诉被告郑州市人民政府行政复议决定一案，于 2014年4月24日韩校庄向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，该院当日受理后，报请河南省高级人民法院指定管辖。河南省高级人民法院作出（2014）豫法行指字第028号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院受理后，于2014年8月20日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。在审理过程中，因中牟县人民政府和李栓记与本案被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告韩校庄的委托代理人韩新庄、曹克忠，被告郑州市人民政府的委托代理人杨治均，第三人中牟县人民政府的委托代理人王建霞，第三人李栓记及其委托代理人李卫富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的具体行政行为是：被告郑州市人民政府于2014年3月21日作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用权证违法。原告韩校庄不服，诉至本院。 被告郑州市人民政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据和依据。 第一组证据： 1、复议申请书一份； 2、牟国用（2006）第249号土地使用证一份； 3、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份； 4、（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证一份； 5、小潘庄村委会2007年5月29日证明一份； 6、小潘庄村委会2010年7月9日证明一份； 7、李栓记1998年3月14日购地交款收据一份； 8、河南省郑州市服务业统一发票发票联（城乡建设管理委员会建设队2007年2月11日，金额800元）； 9、2010年5月30日韩校庄诉李栓记民事诉状一份。 该组证据证明李拴记与争议土地有法律上的利害关系，争议土地的使用权归属影响其实际利益 第二组证据： 1、行政复议答辩书一份； 2、土地登记卡二份； 3、地籍调查法人代表身份证明书一份； 4、2006年9月12日土地登记审批表一份； 5、建设用地审批表一份； 6、河南省国有土地资金缴款单一份（2006.09.04）； 7、韩校庄定界图一份； 8、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份； 9、韩校庄用地定位图一份； 10、韩校庄用地红线图一份； 11、申请征地书一份； 12、征地协议一份； 13、土地估价结果一览表一份； 14、韩校庄身份证复印件一份； 15、韩校庄缴款收款收据一份（1999.8.10）； 16、建设用地补偿安置审核表一份； 17、地籍调查表一份； 18、国有土地使用权出让合同一份； 19、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份。 该组证据证明涉案土地原属集体所有的农用地，中牟县人民政府在行政复议法定期限内未能提交涉案农用地转用及土地征收审批手续等，且没有提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限 第三组证据： 1、行政复议答辩书一份； 2、王让海证明一份。 该组证据证明李拴记实际管理使用涉案土地。 第四组证据： 行政复议案件调查笔录二份。 该组证据证明涉案土地原为集体所有的农用地。 第五组证据： 郑州市人民政府延期审理行政复议通知书。 该组证据证明郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定系延期作出。 第六组证据： 郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。 该组证据证明行政复议机关在合法期限内作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。 第七组证据： 郑州市中级人民法院行政判决书。 该组证据证明郑州中院一审判决维持郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定。 第八组证据： 河南省高级人民法院行政判决书。 该组证据证明终审判决撤销郑州市中级人民法院一审判决，撤销郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定，并责令郑州市人民政府重新作出行政行为。 第九组证据： 郑州市人民政府重新审理该案的相关证据： 1.郑州市人民政府关于李栓记不服牟国用（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知（2012.11.16）； 2.中牟县人民政府法制办公室关于《郑州市人民政府关于李栓记不服牟国用户（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知》的情况说明（含附件一、附件二1号材料（2010年）牟建停字第2039号责令停止违法行为通知书（存根）；2号材料用地红线定位图一份；3号材料（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证一份；4号材料是违法建筑物附图；附件三）。 该组证据证明行政复议重新审理期间，中牟县人民政府仍未能提交涉案农用地转用及土地征收审批手续、仍未能提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限等；且涉案土地证已被注销。 第十组证据： （2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书。 该组证据证明李拴记的再审申请被驳回。 第十一组证据： 中牟县东风路街道办事处关于小潘庄李拴记反映有关问题的调查情况及处理意见。 该组证据证明韩校庄提交的票号为0081256票据不实。 第十二组证据： 李拴记中止行政复议审理申请书及郑政（复中通）字（2010）328-1号行政复议中止通知书。 该组证据证明行政复议案件重新审理依法中止。 第十三组证据： 李拴记、中牟县人民政府、韩校庄身份证明及相关委托材料。 该组证据证明李拴记、中牟县人民政府、韩校庄及委托代理人身份证明。 第十四组证据： 郑政行复办（复恢通）（2014）20号行政复议恢复审理通知书。 该组证据证明依法对行政复议案件恢复审理。 第十五组证据： 郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书、郑政（行复决补）（2014）20-1号行政复议决定补正书及送达回证。 该组证据证明行政复议机关依法作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定并依法送达。 以上证据证明答辩人作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。 第十六组证据： 通话记录及录音光盘。 该组证据证明郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书“决定于2013年3月10日恢复对该案的重新审理”中的“2013年”系文字上的笔误，应为“2014年”。电话通知第三人的代理人王让海，该案于2014年3月10日恢复审理。 第十七组证据： 《中华人民共和国土地管理法》第2、44、45、46条；《中华人民共和国行政复议法》第28条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第20条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第41条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂行条例》第10条；《土地登记规则》第10、15条；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第1条。 该组证据证明作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书的法律依据。 原告韩校庄诉称，一、郑州市人民政府受理李拴记的复议申请违法。理由如下：1、李拴记不是本案利害关系人，不具备行政复议主体资格。首先，李拴记是中牟县城关镇小潘庄村第三村民组村民，其向郑州市人民政府提交的征地协议书是李拴记与小潘庄三组所签，且该征地协议书没有签订日期，收款收据也是小潘庄村三组出具的，这些东西都是李拴记事后伪造的。退一步讲，即便是真实的，李拴记所征用的土地仅是小潘庄三组的土地。韩校庄是与小潘庄二组签订的征地协议，收据也是小潘庄二组出具的，中牟县人民政府出让给韩校庄的土地是小潘庄村第二村民组的土地，与李拴记所主张的土地是分属两个村民组的土地，是两块不同的土地，更不存在小潘庄村三组与小潘庄村二组互换土地的情形。其次，李拴记所持有的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证中记载的基建用地为227.96平方米，原告的牟国用（2006）第249号国有土地使用证中记载的使用权面积为228.019平方米，面积不同，显然是两块不同的土地。最后，李拴记所持有的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证早已失效，且经查询该证系套证，实际的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证所确定的土地使用人是张瑞杰，而不是李拴记，土地的位置在中牟县爱乡路，而不是在中牟县东风路。2、李拴记申请复议早已超过了法定期限。首先，李栓记自1988年3月份到2007年2月份获得所谓的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证后，前往土地管理部门办理土地使用证，时间长达九年之久，土地管理部门拒绝为李拴记办理土地使用证，并告知其不予办理土地使用证的原因是已为原告颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。其次，李栓记在如此长的时间里对土地管理部门的行政不作为行为，既未提起行政复议，也未提起行政诉讼，故其对中牟县人民政府已向原告颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证是应知的。最后，原告土地使用证颁发下来以后，原告在该土地上进行建设，遭到李拴记的阻挠，原告就曾告知李拴记，原告持有该块土地的土地使用权证。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，李拴记在2010年7月12日提起行政复议申请，早已超过了法定期限。二、被告复议程序违法。2011年12月21日被告郑州市人民政府收到河南省高级人民法院（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，并对该案重新进行审理，在审理期间，被告仅凭李拴记提出的“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审”就决定中止对该案的重新审理，随意性极强，且河南省高级人民法院于2012年11月30日以（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书，驳回了李拴记的再审请求，直到2013年3月10日被告才恢复对本案的重新审理，在重新审理过程中未组织当事人召开听证会，直到2014年4月2日才通知原告，要求原告将郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书领走，严重超期，复议程序严重违法。三、被告认定涉案土地属于农用地，认定事实错误，该土地已被征用属于国有土地，2006年6月27日中牟县建设局为原告颁发了（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证，中牟县人民政府根据原告的申请，于2006年11月11日为原告颁发了的牟国用（2006）第249号国有土地使用证合法。综上所述，李拴记不是本案利害关系人，不具备行政复议主体资格；李拴记申请行政复议早已超过了行政复议申请期限，被告违法受理李拴记的申请。被告受理后，违反行政复议期限，自2011年12月21日被告对该案重新进行审理，到2014年4月2日作出复议决定，时间长达两年零三个月之久，严重超期，程序违法，且行政复议决定认定事实错误，故被告作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书是错误的、违法的，请人民法院依法予以撤销。 诉讼中，原告提供了以下证据： 第一组证据： 1、2011年9月14日王让海与曹小记谈话录音一份； 2、2011年6月24日刘文湘出具的证明一份； 3、2011年9月14日曹纪才（又名曹小记）出具的证明一份； 4、2011年6月刘文秀出具的证明一份。 该组证据证明曹小记在1998年东风路开发带出售商业住宅时任小潘庄联队会计，刘文秀任出纳，刘文湘任小潘庄支部书记，李小正任二组组长，出售商业住宅的发票大部分由曹小记开具；东风路（原尼桑路）李国安住宅以西，高压线以东的土地在转为国有土地前、中牟县土地管理局将该国有土地使用权出让给韩校庄前是小潘庄二组的土地。 第二组证据： 1、2011年9月23日王让海与李国安电话录音一份； 2、2010年7月份王让海出具的证明一份。 该组证据证明经李国安的手给韩校庄购买宅基地的情况。 第三组证据： 1、2010年7月12日袁老章出具的证明一份； 2、2011年元月张西坤出具的证明一份。 该组证据证明2006年下半年李拴记阻挠韩校庄在尼桑路（东风路）西段南侧自己的宅基地上施工的情况，并证明李拴记阻挠施工的原因是李国安欠李拴记家六万块钱，李国安承诺给李拴记家建一所小潘庄最好的房没有兑现，所以经李国安介绍给韩校庄买的宅基地不给韩校庄，李拴记并没有主张对韩校庄的宅基地具有所有权或者使用权。 第四组证据： 1、1998年12月30日李国安现金收入单一份； 2、老贾现金收入单一份； 3、1998年9月8日曹西明现金收入单一份。 该组证据证明同时期东风路宅基地收款主管为李小正，会计为曹小记，出纳为刘文秀，同时证明李拴记持有的标明日期为1998年3月14日、金额为32000元的现金收入单是虚假的。 第五组证据： 1、1999年5月8日李国安出具的收条一份； 2、1999年8月10日韩校庄收款收据一份。 该组证据证明韩校庄交纳了宅基地款。 第六组证据： 1、1999年8月10日小潘庄二组与韩校庄签订的《征地协议》一份； 2、1999年8月10日收款收据（13500元）一份； 3、地籍调查表一份； 4、建设用地补偿安置审核表一份； 5、中牟县国土资源局与韩校庄签订的《国有土地使用权出让合同》一份； 6、2006年9月5日韩校庄缴纳土地出让金票据一份； 7、建设用地审批表一份； 8、郑州市人民政府批准中牟县城市建设总体规划图（红色为建设用地）； 9、土地登记审批表一份； 10、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份及韩校庄用地定位图一份。 该组证据证明中牟县人民政府按照法律规定办理了农用地转为建设用地手续、土地征收手续、土地出让手续、土地登记手续及为韩校庄颁发249号国有土地使用证合法。 第七组证据： 1、（牟政纪（1992）4号）中牟县关于解决开发官渡区大街西段征用土地问题会议纪要一份； 2、中牟县人民政府牟政文（1993）62号关于申请批准《中牟县城总体规划调整意见》的报告一份； 3、郑州市人民政府郑政文（1995）163号文件一份。 该组证据证明中牟县人民政府为韩校庄颁发249号国有土地使用证合法且符合政策规定。 第八组证据： 1、牟国用（2006）第249号土地证一份； 2、韩校庄宗地图一份； 3、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证及韩校庄用地红线图各一份。 该组证据证明韩校庄对本案所涉土地拥有合法的使用权。 第九组证据： 1、中牟县城镇规划建设监察队出具的《李拴记违法建设情况》一份； 2、中牟县城乡建设管理局对李拴记的（2012）牟建罚字第154号行政处罚决定书一份； 3、牟国土资罚决字（2013）476号中牟县国土资源局行政处罚决定书。 该组证据分别证明2010年5月26日、2012年6月份李拴记在涉案土地上违法施工、建简易房的情况，证明李拴记对涉案土地不具有合法的使用权。 以上九组证据证明中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号土地使用证合法，韩校庄对本案所涉土地享有合法的使用权，同时证明李拴记与本案所涉土地没有任何关系，李拴记不具备行政复议主体资格。 第十组证据： 1、郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书； 2、（2011）郑行初字第1号行政判决书； 3、（2011）豫法行终字第00284号行政判决书； 4、（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书； 5、郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书。 该组证据证明郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书已被撤销。 被告郑州市人民政府辩称，一、被告作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。理由如下：李拴记不服中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证，于2010年7月12日申请行政复议，被告依法受理后并经审理，于2010年10月8日作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，撤销了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2011年12月14日，河南省高级人民法院作出（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，判决撤销郑州市中级人民法院一审判决，撤销郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，并责令被告重新作出行政行为。2011年12月21日，被告收到（2011）豫法行终字第00284号行政判决书后，遂依法对该案重新审理。根据重新审理所查明的事实，可以认定中牟县人民政府在向韩校庄颁发牟国用（2006）第249号国有土地使用证中，农用地转为建设用地、土地征收、土地使用权出让程序、土地登记程序等方面存在违法，故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证违法，事实清楚，证据充分，适用依据正确。二、关于韩校庄认为郑州市人民政府受理李拴记的行政复议申请违法的问题。河南省高级人民法院作出的（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，已认定李拴记与争议土地有法律上的利害关系，李拴记提起本案行政复议符合法律规定。在被告重新审理本案期间，韩校庄仍没有提供充分证据证明李拴记申请行政复议超过法定期限。故被告受理李栓记行政复议申请合法。三、本案所涉行政复议程序合法。针对原告起诉状所列事由，理由如下：1、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，2012年1月16日，李拴记以“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审”为由，向被告申请中止对该案的重新审理。经审查，被告认为李拴记申请中止对该案的重新审理符合上述法律规定，据此，被告于2012年1月17日作出的中止该案行政复议的决定，程序合法。2、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，李拴记未提出采取听证的方式审理本行政复议，且被告在审理过程中也认为没必要采取听证的方式审理本行政复议，故其并未违反程序。3、2012年11月30日，河南省高级人民法院作出（2012）豫法行申字第00161号驳回再审申请通知书，驳回了申请人要求再审的请求，且本案处于重新审理中止阶段，行政复议办案人员多次组织当事人进行调解，也均未果，结合本案实际情况，被告于2014年3月10日恢复对该案的重新审理。4、郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书中“决定于2013年3月10日恢复对该案的重新审理”中的“2013年”系文字上的笔误，应为“2014年”，被告于2014年5月8日作出的郑政（行复决补）（2014）20-1号行政复议决定补正书，对该笔误已予补正。行政复议中止及恢复审理是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务并不产生实际影响、四、关于原告认为被告认定涉案土地属于农用地是事实认定错误的问题。涉案争议土地原为集体所有的农用地，被告在郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书中已调查认定。根据我国土地管理法及实施条例等相关法律法规规定，涉案土地的所有权性质变更，必须依法办理农用地转用和土地征收等审批手续。本案中，中牟县人民政府不能提供涉案土地所有权性质变更的农用地转用和土地征收等审批手续，故涉案土地转为国有土地是违法的。综上，郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。请求法院依法予以维持。 第三人中牟县人民政府述称，一、李栓记与中牟县人民政府为韩校庄颁发牟国用（2006）第249号国有土地使用证这一具体行政行为没有利害关系，没有侵害李栓记的合法权益。郑州市人民政府受理李栓记的复议申请违法。理由如下：1、李栓记提起行政复议主体不适格，李栓记是小潘庄三组村民，而韩校庄是与小潘庄二组签订的征地协议，收据也是小潘庄原二组组长李小正出具的。中牟县人民政府出让给韩校庄的土地是征收的小潘庄第二村民组的土地，与李栓记没有任何关系。2、李栓记持有的（2007）年建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证系伪造，根据2010年1月24日中牟县城镇规划建设监察队出具证明，李栓记未依法取得《建设工程规划许可证》。并且李栓记持有的建设用地规划许可证所记载的基建用地为227.96平方米，韩校庄的牟国用（2006）第249号国有土地使用证中记载的使用权面积为228.019平方米，面积不同，且分属于三组和二组的土地。3、李栓记的申请复议超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。2006年韩校庄的土地使用证颁发，韩校庄在该土地上进行建设，遭李栓记阻挠，韩校庄明确告知李栓记有土地使用证。李栓记在复议申请中述称“1998年以来多次到土地管理部门申请办理土地使用证，但不知何原因没有办理。”原因很清楚，就是政府已给韩校庄办理了国有土地使用证。二、郑州市人民政府复议程序违法。从2011年12月21日郑州市人民政府收到河南省高级人民法院（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，到2014年4月份，郑政（行复决）（2014）20号复议决定书下发，审理期限两年零4个月，严重超过审理期限；并且该案案情复杂，郑州市人民政府在审理过程中，应组织当事人召开听证会，听取各方当事人意见。而郑州市人民政府没有按照法律规定召开听证会，程序违法。三、郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书认定事实错误。郑州市人民政府认定涉案土地属于农用地，属认定事实错误，该土地已被征用为国有土地，有中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证为证。四、郑政（行复决）（2014）20号行政行政复议决定书认定事实不清。该决定书认定申请人系小潘庄村三组村民，1998年3月14日向小潘庄村民委员会缴纳32000元款项后，实际管理使用涉案土地。李栓记是小潘庄三组村民，而中牟县人民政府为韩校庄颁证的是二组土地。该宗土地到底是三组的，还是二组的，李栓记符合不符合审批宅基地的条件，复议机关均未查清。同时，申请宅基地是不需要签订征地协议和收取款项的，而李栓记向复议机关提交的是征地协议书及收款收据。李栓记申请的是宅基地，还是商业用地，李栓记管理使用该宗土地是合法还是非法，复议机关并未查清。综上，郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实不清，程序违法，请求法院依法予以撤销。 诉讼中，第三人中牟县人民政府提供了以下证据： 第一组证据： 1、土地登记卡一份； 2、土地登记卡一份； 3、土地登记审批表一份； 4、建设用地审批表一份； 5、国有土地资金缴款单一份； 6、韩校庄定界图一份； 7、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证附件［1］一份； 8、韩校庄用地定位图一份； 9、韩校庄用地红线图一份； 10、申请征地书一份； 11、征地协议一份； 12、土地估价结果一览表一份； 13、韩校庄身份证复印件一份； 14、收款收据一份； 15、建设用地补偿安置审核表一份； 16、韩校庄宗地图一份； 17、地籍调查表一份； 18、国有土地使用权出让合同一份； 19、（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证一份； 20、地籍调查法人代表身份证明书一份； 21、土地登记卡一份； 该组证据证明中牟县人民政府为原告办理土地使用证的程序合法。 第二组证据： 1、（牟土告字（2010）19号）关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告； 2、（牟国土资文（2010）469号）中牟县国土资源局关于注销“牟国用（2006）第249号”土地使用证的请示； 3、关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告（照片打印件）； 4、（牟政土（2010）284号）关于注销牟国用（2006）第249号土地使用证的批复。 该组证据证明中牟县国土资源局作出的公告、批复等是在郑州市人民政府下发郑政（2010）328号行政复议决定书后作出的。 第三组证据： 郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书。 该组证据证明被告作出了本案所涉行政复议决定书。 第四组证据： 1、法律依据土地管理法第11条； 2、《土地登记规则》第6条。 该组证据证明第三人中牟县人民政府有颁证的职权，且所颁发的土地证是按照土地登记程序办理的。 第三人李栓记述称，同意被告的答辩意见。另补充意见如下：一、涉案争议土地由李栓记于1998年合法购买，并一直实际占有、管理使用。中牟县政府在为韩校庄办理土地使用证时，根本没有做地籍调查，也没有进行公告。在李栓记实际占有、管理、使用涉案土地的情况下、中牟县人民政府就给韩校庄颁发了土地使用证，明显属于违法行政，被告通过复议程序撤销该土地证的依据，事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、根据我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》、《河南省农村宅基地使用管理办法》等相关规定，农村居民申请宅基地时是否应向村组缴纳有关款项，没有做出明确规定，所以答辩人李栓记以交款的方式申请宅基地并不违犯法律禁止性规定。况且，本案审查的是中牟县人民政府为韩校庄颁发土地使用证的具体行政行为是否合法的问题，李栓记是否有权申请宅基地不属于本案审查的范围。三、韩校庄对争议土地不享有使用权，韩校庄不能提交向村委会付款的证据，其所提交的向村委会支付13500元的票据系伪造，韩校庄提交的从李国安手中购买的证据，没有得到李国安的认可，况且李国安对争议土地也没有处分的权利，该证据纯属伪造，韩校庄根本就不具有对该块土地的合法使用权。四、中牟县人民政府为韩校庄所颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证，实体上、程序上均违法。韩校庄以单位住房紧张为理由申请住房建设项目，该项目明显不是公共利益的需要，其以“征地申请书”为依据申请建设用地，明显不符合我国法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收农用地的，应先行办理农用地转用审批手续，本案在复议程序中，中牟县人民政府未提交土地征收审批手续、涉案土地征收公告及组织实施的相关证据材料，因此涉案土地未依法履行行政征收程序，直接为韩校庄颁发土地使用证严重违法。综上，被告作出的（行复决）（2014）20号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律依据正确，复议程序合法，依法应予以维持，原告的诉讼理由不能成立。请求依法驳回原告的诉讼请求，维持（2014）20号行政复议决定书。 诉讼中，第三人李栓记提供了以下证据： 第一组证据： 1、现金收入单二份； 2、中牟县城关镇小潘庄村民委员会出具的证明二份； 3、中牟县城关镇小潘庄村民委员会98年现金账复印件一份。 该组证据证明李拴记于1998年合法购买了本案涉案土地，并支付36000元购地款。 第二组证据 1、中牟县城关镇小潘庄村民委员会委会及时任队长、会计证明二份； 2、中牟县东风路街道办事处信访事项处理意见书一份； 3、李国安出具的证明一份； 4、曹纪才出具的证明一份； 该组证据证明韩校庄所持购地款票据系伪造，小潘庄村委会及村民组根本没有收到其购地款。 第三组证据 1、中牟县城关镇小潘庄村民委员会证明二份； 2、刘文湘出具的证明一份； 该组证据证明小潘庄二组与三组曾经互换过宅基地，而李栓记购买的就是两组互换的土地，李拴记有资格购买该处宅基地。 第四组证据 1、李拴记建设用地规划许可证及用地红线定位图； 2、中牟县国土资源局行政处罚决定书； 3、河南省国有土地资金缴款单。 该组证据证明李拴记自2005年就已经在该土地上建造了房屋，实际占有、使用该土地，并于2007年办理了规划许可证。 经庭审质证，原告对被告郑州市人民政府所举证据的质证意见是：对第一组证据中第一份证据有异议，认为其与事实不符，对第四份证据有异议，认为其属于套用别的证号，是虚假证据，对第五份证据有异议，认为证明内容虚假，且证明李栓记至少在2007年5月29日就知道原告持有土地使用证，对第六份证据有异议，认为内容虚假，三组组长是李栓记的兄弟，该份证据出具的背景虚假，对第七份证据有异议，认为是事后伪造，签名人不是第二村民组的组长，对其他人签名的真实性有异议，对第八份证据有异议，认为其与本案无关。综上，该组证据不能证明李栓记与争议土地有法律上的利害关系；对第二组证据无异议；对第三组证据无异议，但不能证明李栓记实际管理使用涉案土地，反而证明是一种侵权行为；对第四组证据有异议，证明李国安通过王让海将涉案土地转手给韩校庄；对第五组证据的关联性有异议，与本案无关；对第六组证据无异议。对第七组证据有异议，该判决已被撤销；对第八组证据无异议，但对判决书认定的部分事实有异议，认定李栓记与所涉土地具有法律形式上的利害关系及认定原告未提供证据证明复议超期有异议；对第九组证据中的附件一无异议，但其中的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书已被撤销；对附件二中1号材料，认为其能证明李栓记是非法建设，对涉案土地没有合法的使用权，认为2号材料能说明本案涉案的土地归韩校庄使用，认为3号材料虚假，认为4号材料能证明李栓记是非法建设；对附件三无异议；对第十组证据无异议；对第十一组证据有异议，认为韩校庄将款交给了原小组组长李小正；对第十二组证据有异议，认为其没有通知本案原告，且没有依法作出行政复议通知书，中止理由不合法；对第十三组证据无异议；对第十四组证据的合法性有异议，恢复审理的通知没有送达给原告；对第十五组证据的合法性有异议，不应当受理李栓记的申请，不应当作出错误的复议决定；对第十六组证据的合法性有异议，认为原告没有收到补正通知，且该录音没有时间，对其真实性有异议；对第十七组证据的关联性有异议，与本案无关。 第三人中牟县人民政府对被告郑州市人民政府所举证据的质证意见是：同意原告的质证意见。另外，对第五组证据无异议，但是案情复杂，应组织听证而未组织，且中止审理没有通知中牟县人民政府。 第三人李栓记对被告郑州市人民政府所举证据：均无异议。 被告郑州市人民政府对原告所举证据的质证意见是：对第一、二、三组证据中的合法性和真实性均有异议，录音来源不明，证人身份不明；对第四组证据的关联性有异议，没有相关人员的身份证明；对第五组证据的关联性有异议，其中第一份证据中的“让海”指的是谁，并不明确，第二份证据的真实性有异议；对第六组证据的证明目的有异议，不能证明农用地转为建设用地等手续合法；对第七组证据的证明目的有异议；对第八组证据，认为249号土地证已被撤销，对地图和建设用地规划许可证的真实性无异议，证明涉案土地原为集体所有的农用地；对第九组证据的真实性无异议，但对关联性有异议。476号处罚决定书在复议期间没有提交。对第十组证据，无异议。 第三人中牟县人民政府对原告所举证据的质证意见是：除对郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书和（2011）郑行初字第1号行政判决书有异议，但该判决书和决定书已被（2011）豫法行终字第00284号行政判决书所撤销。对其他证据均无异议。 第三人李栓记对原告所举证据的质证意见是：第一组到第五组证据，证人证言中的证人身份不明，没有出庭作证，对真实性有异议，对录音记录的真实性有异议，我方没有听到录音。王让海是原告的姐夫，且担任过原告的委托代理人，其证言真实性有异议；对第四组、第五组证据中的收入单的真实性有异议；对第六组证据的真实性有异议，建设用地规划许可证与《国有土地使用权出让合同》所指土地并非同一地块，一个是“尼桑大道东段”，一个是“尼桑大道西段”。地籍调查表中显示“韩孝庄”与原告姓名不符，不能达到原告的证明目的；对第七组证据的真实性没有异议，但是该组证据与证明目的无关；对第八组证据有异议，不能够证明中牟县政府为原告颁发土地使用证具有合法性；对第九组证据的真实性无异议，证明中牟县政府为原告颁发土地使用证严重违法；对第十组证据真实性和合法性无异议，证明李栓记具有复议的主体资格。 原告对第三人中牟县人民政府所举证据的质证意见是：均无异议，但认为第一组证据中的第二十一份证据、第二组证据、第三组证据，因其依据的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，已经被撤销，所以这些文件应属无效。 被告对第三人中牟县人民政府所举证据的质证意见是：对第一组证据中第一份证据的合法性有异议，认为没有经办人和审核人；对第三份证据有异议，认为没有机关负责人签名和日期落款；对第四份证据有异议，认为没有审定意见，日期和公章；对第五份证据有异议，认为没有编号和填发单位公章；对第六份证据的真实性和合法性有异议，认为没有加盖公章；对第七、八、九份证据无异议；对第十份证据认为申请征地理由不合法；对第十一份证据，认为签订协议时，中牟县政府对涉案土地的权属尚未查清，却以此作为颁证依据错误；对第十二份证据无异议；对第十三份证据有异议，认为办理土地证时提交的身份证复印件已过期；对第十四份证据有异议，认为涉嫌伪造；对第十五份证据有异议，认为主要内容基本空白；对第十六份证据无异议；对第十七份证据的合法性有异议，认为没有编号、日期、审核人意见、签章，土地使用者名称是“韩孝庄”；对第十八、十九份证据无异议；对第二十份证据的合法性有异议，没有落款日期；对第二十一份证据无异议；对第二、三组证据无异议。 第三人李栓记对中牟县人民政府所举证据的质证意见是：同意被告的质证意见。补充意见是：第一组证据中的第三、四份证据，这两个审批表都是土地局所填，但是土地面积不一致；认为第五份证据交款单上不能显示是土地出让金，结合土地出让合同，出让合同金全部划掉，改成土地收益金，证明该地不涉及土地出让问题；对第七份证据，认为地址是尼桑大道东段南侧，与中牟县政府颁发的土地使用证地址不一致；对第十份证据，认为申请征地书不是韩校庄书写，是王让海以韩校庄的名义所写；对第十四份证据真实性有异议，认为系虚假证据； 对第二、三组证据，认为郑政（复决）字（2010）328号复议决定书作出后，尚未生效时，中牟县政府就撤销了249号土地使用证，证明中牟县政府自己认为其颁证行为不合法。 原告对第三人李栓记所举证据的质证意见是：对其证据均有异议，认为第一组证据不能证明李栓记与本案涉案土地具有利害关系；对第二组证据的真实性均有异议；认为第三组的证据不能证明其证明目的，认为二组与三组没有互换过土地；对第四组证据中的第一份证据，认为其不能证明是李栓记使用的土地，第二、三份证据与本案无关。 被告对第三人李栓记所举证据的质证意见是：对李栓记所举证据的真实性、合法性、关联性无异议。同时认为，该证据能证明李栓记与涉案土地有法律上的利害关系，且中牟县政府无证据证明李栓记超期申请行政复议，郑州市政府受理李栓记的复议申请合法。 中牟县人民政府对第三人李栓记所举证据的质证意见是：第一组证据中的第二份证据，第二组证据中的第一份证据、第四份证据，第三组证据都是小潘庄村委会所出，该村委会与李栓记有利害关系，内容不真实，与原告出具的证据相互矛盾，不能作为定案依据。 经审核，本院对当事人所举证据作如下确认： 关于对原告所举证据的确认：对原告提交的第一、二、三组证据，因其均为电话录音或证人证言且证人未出庭质证，对其真实性、客观性存疑，本院不予确认；对原告提交的第四组证据及第五组证据中的第一份证据，因其不能证明与本案具有关联性，本院不予确认，对第五组证据中的第二份证据及第六组证据，因各方当事人均在本案中作为证据予以提交，本院予以确认，但对第六组证据的证明目的不予确认；对原告提交的第七组证据，因其均系政府相关性文件，对其真实性、客观性予以确认，但由于其均属城市总体规划，与本案无直接利害关系，故对关联性及证明目的不予确认；对原告提交的第八组证据及第九组证据中第一份证据，因各方当事人均在本案中作为证据予以提交，本院予以确认；第九组证据中的第二、三份均系行政机关依职权作出的相关文件，本院对其真实性、客观性予以确认，但对其关联性不予确认；对原告提交的第十组证据，因其均系法定机关依职权作出的相关文书，本院予以确认。 关于对被告所举证据的确认：原告、第三人中牟县人民政府、第三人李栓记对被告提交的第二、三、六、八、九附件三、十、十三组证据均无异议，本院予以确认；对被告提交的第一组证据系李栓记提起本案行政复议时所提交的证据，本院予以确认；对被告提交的第四组证据，因其系在行政复议程序中，行政机关依法制作的调查笔录，本院予以确认；对被告提交的第五组证据，该组证据系行政机关依法作出的延期审理行政复议通知书，对其真实性、客观性、关联性，本院予以确认；对被告提交的第七组证据，因该证据系法院裁判文书，本院对其真实性、关联性予以确认；对被告提交的第九组证据中的附件一、附件二，本院认为该附件一、附件二所涵盖的证据系被告重新审理本案所涉行政复议时，中牟县人民政府依法提供的，本院予以确认；对被告提交的第十一组证据，本院认为该证据系中牟县东风路街道办事处，查阅相关资料后，所出具的意见，对其真实性、合法性，本院予以确认；对被告提交的第十二组证据，本院认为，该组证据能相互印证，且是被告依法作出的，本院对其真实性、客观性、合法性予以确认；被告提交的十四、十六组证据能相互印证，本院予以确认；被告提交的十五组证据系本案所涉行政复议决定，本院予以确认；被告提交的十七组证据系相关法律、法规依据，本院予以确认。 关于对第三人中牟县人民政府所举证据的确认：对于中牟县人民政府所举的第一组证据，本院认为该组证据因与在行政复议程序中提交的证据相一致且原被告均作为证据提交，可以认定该证据具备真实性和客观性，本院予以确认，但对其证明目的本院不予确认；对第二、三组证据，因均系行政机关依职权作出的，对其真实性、客观性，本院予以确认；第四组证据，系相关法律、法规依据，本院予以确认。 关于对第三人李栓记提交证据的确认：对第一组证据、第二组证据中的第一、四份证据、第三组证据，本院认为均系中牟县小潘庄村民委员会出具且能相互印证，对其客观性，本院予以确认；对第二组证据中的第二份证据，本院认为该证据系中牟县东风路街道办事处依法出具，对其真实性，本院予以确认；对第二组证据中的第三份证据，因系证人证言且证人未出庭作证，对其真实性，本院不予确认；对第三组证据，因系行政机关履职出具的相关文件，对其客观性，本院予以确认。 根据以上有效证据，本院查明以下事实：本案诉争土地位于中牟县尼桑大道（又名东风路）西段南侧，原为小潘庄村集体土地，属于农用地。原告韩校庄不是小潘庄村村民，其于1999年8月与小潘庄村民委员会签订《征地协议》，同意原告韩校庄征用本案诉争土地供其建设使用。同年10月，原告向中牟县国土资源局申请征地，并提交《征地申请书》。2006年6月27日，中牟县建设管理局为韩校庄颁发了（2006）牟建规地（许）个字第004号建设用地规划许可证。中牟县国土资源局于2006年9月同意征收本案争议土地，交原告韩校庄作为住宅建设用地。同月，中牟县国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同。2006年11月11日，中牟县人民政府向原告韩校庄颁发了牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2007年2月10日，中牟县建设局在争议地上为李栓记颁发了（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证。 另查明，本案第三人李栓记自1998年购得诉争土地使用权后实际管理使用。2010年6月，第三人李栓记在收到中牟县人民法院传票后，得知原告韩校庄依据牟国有（2006）第249号国有土地使用证提起侵权之诉。随后，第三人李栓记向被告郑州市人民政府申请行政复议，请求撤销牟国用（2006）第249号国有土地使用证。2010年10月8日被告作出郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定，撤销牟国用（2006）第249号国有土地使用证。原告韩校庄不服，于2010年10月29日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求该院撤销郑州市人民政府作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书，该案经过郑州市中级人民法院审理，韩校庄不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2011年12月14日作出（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，该判决撤销了郑州市中级人民法院2011年4月18作出的（2011）郑行初字第1号行政判决、撤销了郑州市人民政府于2010年10月8日作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定书、责令郑州市人民政府重新作出行政行为。 再查明，2011年12月21日，郑州市人民政府收到（2011）豫法行终字第00284号行政判决书，对该案重新审理。2012年1月16日，第三人李栓记以“正在和被申请人协商”以及“正在申请再审“为由，申请中止重新审理。同年1月17日，郑州市人民政府作出郑政（复中通）字（2010）328-1号行政复议中止通知书，中止本案所涉行政复议案件审理。2012年7月19日，中牟县东风路街道办事处出具的《关于小潘庄李栓记反映有关问题的调查情况及处理意见》中，调查落实情况及处理意见处载明：经查阅小潘庄二组1999年8月至2003年账目，二组账面上未曾显示韩校庄开发带购地款13500元（时间：1999年8月10日，票号00812561）。2012年11月16日，郑州市人民政府向中牟县人民政府发出《关于李栓记不服牟国用（2006）第249号国有土地使用证行政复议一案有关问题的通知》，要求中牟县人民政府自收到该通知之日起10内，提供为韩校庄办理、颁发第249号国有土地使用证中，农用地转用审批手续、土地征收等相关证据及依据。2014年3月10日，郑州市人民政府行政复议办公室作出郑政行复办（复恢通）（2014）20号行政复议恢复审理通知书，决定：从2014年3月10日起恢复该行政复议案件的重新审理。2014年3月21日，被告作出郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，确认中牟县人民政府为韩校庄颁发的牟国用（2006）第249号国有土地使用证违法。原告韩校庄不服，遂向本院提起行政诉讼，请求法院撤销郑州市人民政府作出的郑政（复决）字（2010）328号行政复议决定。 还查明，2010年12月1日，中牟县国土资源局作出（牟国土资文（2010）469号）《关于注销“牟国用（2006）第249号“土地使用证的请示》建议：收回该宗土地使用权，注销“牟国用（2006）第249号“土地使用证。2010年12月17日中牟县人民政府作出（牟政土（2010）284号）《关于注销牟国用（2006）第249号土地使用证的批复》同意：收回韩校庄在尼桑大道西段南侧使用的228.019平方米（0.34亩）国有土地使用权，注销“牟国用（2006）第249号“土地使用证。同年12月21日，中牟县国土资源局作出（牟土告字（2010）19号）《关于牟国用（2006）第249号土地使用证作废的公告》。2011年1月24日，中牟县城镇规划建设监察队出具证明，证明李栓记在2010年5月26日，未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下，违法强行施工建成临时房屋。2012年6月26日，中牟县城乡建设管理局就李栓记违法施工的事实，作出（2012）牟建罚字第154号《行政处罚决定书》。2013年5月10日，中牟县国土资源局就李栓记非法占地的问题，作出（牟国土资罚决字（2013）476号）《行政处罚决定书》。 本院认为：一、李栓记是否具有提起本案行政复议资格的问题。本案李栓记持有1998年申请使用争议土地交款凭据和2007年中牟县建设局为其颁发的（2007）牟建规地（许）个字第060号建设用地规划许可证，这两份手续分别出自于争议土地所属的集体经济组织和颁发建设用地规划许可证的职能部门，故从法律手续的形式上，李栓记与争议土地有法律上的利害关系；并且李栓记在争议土地上建有房屋，争议土地的使用权归属影响其实际利益。至于李栓记所持有的手续以及实际占地是否合法，是其申请土地使用证时，国土资源、规划等部门应当认定和解决的问题。 二、关于李栓记提起行政复议是否超期的问题。原告诉称李栓记申请行政复议已超过法定期限，但其未提供充分证据予以证明，本院对该诉称不予支持。故李栓记提起本案行政复议符合法律规定。 三、关于郑州市人民政府应否确认中牟县人民政府为韩校庄颁发牟国用（2006）第249号国有土地使用证违法所涉的相关问题。 （一）、关于李栓记以交款的方式申请宅基地，是否符合申请使用宅基地条件的问题。根据我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》、《河南省农村宅基地使用管理办法》等相关规定，农村居民申请宅基地时是否应向村组缴纳有关款项，没有做出明确规定。李栓记以交款的方式申请宅基地并不违犯法律禁止性规定。且本案所审查的是中牟县人民政府为韩校庄颁发土地使用证的具体行政行为是否合法的问题，李栓记是否有权申请宅基地不属于本案审查的范围。 （二）、关于李栓记违法强行施工建成临时房屋的问题。本案中，中牟县城镇规划建设监察队出具的证明，中牟县城乡建设管理局、国土资源局作出的行政处罚决定，仅能证明李栓记违法施工、非法占地事实的存在。该事实的存在与本案所审查的具体行政行为是否合法无关。 （三）、关于涉案土地的农用地转用审批手续和土地征收手续的问题。依据本案查明的事实，本案争议土地位于尼桑大道（又名东风路）西段南侧，原为小潘庄村集体土地，属于农用地。本案中，中牟县人民政府将韩校庄与小潘庄二组签订的《征地协议》、韩校庄《申请征地书》等材料作为农用地转用审批手续，将涉案土地以国有土地性质确权给韩校庄使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款的规定。同时，结合中牟县人民政府在行政复议程序中和在本案中提交的相关证据，不能证明中牟县人民政府就诉争土地履行了法定的农用地转用审批手续和土地征收审批手续。故本案所涉农用地转用审批手续、土地征收手续违法。 （四）、关于本案所涉土地使用权出让程序问题。本案中，中牟县人民政府仅提供韩校庄与中牟县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，没有涉案土地使用权出让的其他相关证据材料，无法证明韩校庄经过合法方式、合法程序获得涉案土地使用权，故本案所涉土地使用权出让程序违法。 （五）、关于本案所涉土地登记程序问题。本案中，涉案土地《地籍调查表》中土地权属性质一栏空白，地籍调查结果审核意见一栏中无审核意见，无审核日期，无审核人签章；《建设用地审批表》审定意见一栏中无审定意见，无审定日期，无相关签章；《土地登记卡》经办人和审核人一栏中，均无签章；《建设用地补偿安置审核表》中除用地单位名称，被征地单位名称、负责人、经办人处有签名外，其余内容均为空白。同时，根据《土地登记规则》第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”之规定，结合原被告、第三人提交的证据，不能证明涉案土地经过了公告程序。故本案所涉土地登记程序违法。 综上，被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。原告韩校庄关于请求撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2014）20号行政复议决定书的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告韩校庄的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韩校庄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。 审 判 长 李正宏 审 判 员 李 杰 审 判 员 袁 野 二〇一四年十一月三日 书 记 员 刘 静 |
