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1．审查范围问题。原告在行政诉讼中，要求一并提出审查请求规范性文件的情况下，其要求对规范性文件整体进行审查，或要求对被诉行政行为所依据的规范性文件相关条款进行审查，而行政行为的做出时，行政机关并未适用该条款，法院是全面审查还是拒绝对不具有关联性的条款进行审查，如何来回应原告上述请求，这在审判实践中急需解决的问题。 2．提起审查正当理由界定问题。根据行政诉讼法及适用解释，原告请求一并审查规范性文件有正当理由的，不受第一审开庭前提出的时间限制，可以在法庭调查中提出。这里的所说的正当理由具体是指什么理由，哪些情形才属于正当理由，法律并未明确界定，造成司法实践标准把握不一。 3．审查标准问题。在行政诉讼中，法院对规范性文件的审查是合法性审查，在合法性审查中，需把握的标准有合法性与合理性的区间界定，因没有明确规定，到底是明显不合理即为不合法，还是一般不合理就为不合法，再有就是一般不合理与明显不合理如何把握，这些都急需理清。 4．审查内容不明确问题。也就是说，规范性文件审查时法院应当审查什么内容，又是怎样进行如何审查的问题以及审查深度问题，审查参照内容问题，均无明确规定。 5．举证责任及证据提交问题。根据行政诉讼证据规则举证责任应在被告，但在是被告的举证责任及证据提交问题的解决上，如被告不按期提交或不提交时，无相应处理措施，还有就是在证明规范性文件合法上，被告如不是制定机关，其举证能力有限，又怎样要求不是案件当事人的文件制定机关参与举证，也没有相应规制。 （二）实体处理的困惑 1.裁判一致性问题。裁判一致性要求同案同判，相同案件处理结果应一致，但审查规范性文件审查确定因法官和地域的不同，受主观判断和其他因素的影响，在没有统一标准规则的前提下，如何做到各地法官裁判的统一性，怎样才能避免同案不同判的问题成为全国法院面临的问题。 2.规范性文件适用问题。规范性文件审查后，在认定其如不合法而排除适用时，会出现类似情况缺乏可适用的法律依据，怎样适用才能确保行政机关行政管理的延续性和平衡个案当事人与潜在当事人的利益成为法院头疼的问题。 3.规范性文件的不合法如何处理问题。按行政诉讼法规定，规范性文件不合法的，一旦不作为认定行政行为合法依据的规范性文件，法院不能直接宣告撤销该规范性文件或所涉条款，该规范性文件一旦生效，裁判文书认定不合法，按现有法律规定生效的裁判文书内容具有拘束力，那么在其他类似案件中，能否直接作为认定行政行为违法的依据，需要明确。再有法院经审查认为不合法的规范性文件的处理是向规范性文件的制定机关提出处理建议，但处理建议的具体内容应包含哪些方面不明确。还有就是处理建议对制定机关的约束力问题，如被建议机关若拒不回复，拒不按照处理建议要求对规范性文件进行处理，因没有处罚补救措施，法院怎样才能使所发出的处理意见以落实执行，也是司法实践中比较棘手的问题。 三、我国设置现行规范性文件附带审查诉讼制度的原因 我国设置现行规范性文件附带审查诉讼制度，既有改革形势的需要，也是完善原有制度的需要，它是时势和制度相互作用力下催生的产物，该制度不能取代原有规范性文件监督制度。 （一）监督的需要 规范性文件是行政行为的依据和源头，纠正违法和不当的行政行为，从监督的角度来讲，就必须从规范性文件审查和纠正入手。我国现行制度中对规范性文件的监督机制虽然存在，但是由于作用有限，未发挥最大功能从而造成侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象存在。将行政诉讼法引入对行政机关的外部监督机制，也可以扩充公民权利的救济途径，这也是现在行政诉讼从维护和监督行政机关依法行使行政职权转变为监督行政机关依法行使职权职能定位所在，突出了司法监督功能，这说明国家已把监督行政行为纳入依法轨道，是社会进步的标志。 （二）审查的必要 1．防止规范性文件的滥用。目前,我国行政机关对规范性文件制定的级别和范围没有很明确的规定，造成在现实生活中，一些行政机关为达到管理目的通过强权力扩展管理权限，任意出台规范性文件，造成了行政管理职能交叉和执法主体的混乱，且相当部分行政机关在制定过程中又不按相关法律规定的程序征求意见、听证、公示等，导致该有程序缺失，加上目前又没有哪些可以由行政机关制定规范性文件的统一规范，造成很多规范性文件违背行政法定的原则，制定规范性文件来限制公民的权利或增加公民义务的现象时有发生，对相对人的利益带来极大的损害。 2．补位规范性文件监督。现阶段，对我国的规范性文件的监督主要来自权力机关、行政机关和利害关系人，就权力机关的监督而言，权力机关未设立专门规范性文件审查监督机关，也没有完整的规范性文件报备制度，机构和规则的缺乏导致权力机关对规范性文件不监不督或监而不督。就行政机关内部监督而言，行政机关内部监督也因行政机关内部监督权的性质和模式所限，决定了其很难摆脱上下级行政隶属关系和工作关系的影响，不可能是彻底和有效的监督。而利害关系人因自身原因和各种因素所限，既不能经常性的启动审查程序，即使启动也只能对涉己的事项的审查结果给以必要的关注和监督。所以通过司法审查规范性文件，能通过维护相对人合法权益来有效补充上述监督难以发挥的作用。 （三）司法审查监督优势 就监督的效果而言，与权力机关和行政机关的监督相比较，司法审查监督有着无法比拟的优势。首先,规范性文件在诉讼中一并审查，可在行政案件一套成熟、完备、严谨的诉讼程序中进行，审查程序是法定的、公开的，司法机关居中审查,有利于保障监督的公正性。其次,通过行政相对人的参与，整个规范性文件审查过程，使其在诉讼审查中充分享有知情权、参与权和辩论权，确保整个审查过程公平公开。再次,司法审查是有效减少违法规范性文件的直接途径，因为规范性文件一旦被法院确认违法后,所带来的结果就是以此为依据的行政行为也会因此被撤销或确认违法。这样可以倒逼为维护其威信和行政公信力，制定规范性文件时，就会严格从制定主体、权限、程序、科学性、合法性、合理性等方面认真考量，从而促使行政机关自觉依法行政。 （四）现实考虑 制度的设立，必须考量现实需要，我国法律设定法院对规范性文件进行附带性审查，是从我国体制及行政规范性文件属性等方面来综合考虑的。 1．出于国家机关分工的考虑。制定、改变或者撤销规范性文件是行政职权的范畴，审查规范性文件合法性是法院职权的范畴。 |
