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2．行政规范性文件的属性决定的。规范性文件大多涉及的是政策问题而不是法律方面的问题，而对政策方面的问题，作为行政机关在行政管理方面拥有更专门、更丰富的知识和经验，由行政机关自己改变或者撤销规范性文件比由法院改变或者撤销更为适当。 四、限制性条件下司法审查规范性文件的路径完善 制度的执行与完善，要充分考虑制度设置的目的和初衷，鉴于我国在设置规范性文件审查附带性的特征，我们在司法实践中，应从此入手，对操作规程来加以完善。 （一）受理时的审查 法院在收到原告的诉状后，立案受理审查时一定要依照规范性文件不属于行政诉讼受案范围、不具可诉性的法律规定，公民、法人或其他组织作为原告向法院起诉时，只有就行政行为向人民法院提起行政诉讼时，才可以一并请求对作为行政行为依据的规范性文件进行审查，笔者认为在受理审查时可从四方面进行。 1.审查当事人主体资格。着重从原告、被告的资格审查入手，作为原告就要审查其是不是，行政诉讼法和适用解释规定的适合的行政诉讼法的原告。被告的确定原告在提起和一并提请审查规范性文件时，只能以做出行政行为的行政机关作为被告，并且因规范性文件是在行政诉讼中进行的附带审查，因此原告不能又以规范性文件的制定机关作为共同被告或第三人提起起诉，人民法院在立案时，也不应追加制定机关为第三人。 2.审查是否作为行政行为依据。规范性文件只有作为行政行为依据且该行政行为应具可诉性的情况下，原告才能提起一并审查，在审查时，只要不是作为行政行为依据的其他规范性文件，原告以此提出一并审查请求，人民法院应裁定不予受理。 3.审查该行政行为是否属法院受案范围。行政行为具有可诉性，属于法院受案范围时，作为该行政行为依据的规范性文件，有起诉资格的原告才可以提起一并审查，如该行政行为的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，人民法院在登记立案时裁定不予立案的行政案件时，原告对规范性文件附带审查请求一并不予立案。 4.管辖权的审查。法院对规范性文件审查时，要一并审查规范性文件的请求只是附属于行政诉讼案件的一项诉讼请求来考量，其管辖权因随行政案件而定，所以其管辖法院应当是对该行政行为有诉讼管辖权。 （二）科学界定规范性文件审查标准和内容 在目前无具体操作规程的情况下，在实务操作中可参照政复议机关关于规范性文件附带审查的模式、标准、内容，结合法院工作特点，从以下几个方面进行： 1．制定主体是否适格。文件的制定主体必须是依法成立的行政机关，且制定该文件属于其法定职权范围，不符合以上要求的可直接认定不合法的。 2．是否与法律、法规、规章相抵触。作为规范性文件，其本质是法律、法规、规章规定的具体化，所以规范性文件规定的内容与法律、法规、规章规定的内容应当一致，当规范性文件与法律、法规、规章相冲突时，法院应认定无效，总之法院在审查处理时应把握规范性文件不符合法律的基本原则或与上位法相冲突，这一原则底线。 3．是否有制定规范性文件的必要。规范性文件的出台必须是行政管理的必要，所以审查规范性文件时，首先应审查有无制定必要，在此前提下，才进行实质审查。 4．是否符合规范性文件制定程序要求。对规范性文件的审查，对其制定程序的审查是必不可少的环节，对此审查时，如相关法律对规范性文件制定程序有明确规定的，应严格依规定对照审查，凡是与制定程序要求不符，违反制定程序要求的，应认定规范性文件不合法。 （三）规范举证要求 1.举证责任及范围。围绕规范性文件附带审查的内容，参照行政诉讼举证原则，应规定举证责任由被告承担，并围绕以下方面进行举证：制作该规范性文件的必要性，制定程序的合法性，所依据的法律、法规、规章内容等。 2.无法提交和不提交的处理。在证据的提交上，对被告无法提交证据的，法院应当通知文件制作机关就原告请求作出书面说明，并提供相关证据材料。接到通知后，制作机关不提交书面意见和法律依据的，不影响法院对行政行为合法性的审查和认定。对必须以该规范性文件的审查结果为依据，如制作机关不提交书面意见和法律依据对法院审查处理产生严重影响的，在具体处理时法院应以函告形式向该制作机关的上级单位或同级人大常委会督促其提交；拒不提交证据的，法院可对制作机关负责人予以处罚。 （四）审查方式 1.审查的范围。法院审查规范性文件，要从新制度设计的限制性特点出发，对原告的审查请求，笔者主张法院对规范性文件的审查应保持适度谦抑，就直接以对原告产生影响的条款为限，而不能将审查范围扩大到文件的全部内容。 2.审查形式。对规范性文件审查，可以采取庭审审查和书面审查两种形式进行。庭审审查分法庭调查和法庭辩论，可作为一个争议焦点按照行政诉讼案件程序进行，主要围绕规范性文件制定相关条款的目的、依据及理由等问题进行调查和组织双方辩论。书面审查时，应围绕原告的请求和被告的举证就争议条款制定方面问题进行重点审查。 （五）审查后的处理 对规范性文件审查后的处理，事关法院裁判、事关当事人请求能否实现、事关法院监督行政的效果问题，它是规范性文件审查的最终结论，规范其十分必要。 1．法院对规范性文件审查后的判断和适用。法院对规范性文件审查后的判断和适用作三种处理：（1）合法性的判断。即对规范性文件应作出合法还是不合法的判断，以便为是否用提供前提条件，合法的承认其效力，不合法的要进行评述。（2）适用的拒绝。从规范性文件在行政诉讼中仅起参考作用，所以法院对其进行合法性判断时，如认定其违法，应拒绝适用。（3）适用的选择。经审查，规范性文件被认定违法时，可结合案件事实，选择案件与最适合案情的其他法律规范，法院可按法律适用规则来行使：上位法优于下位法，有上位法时优先适用上位法；特别规定优于一般规定，有特别规定时优先适用特别规定；新法优于旧法，有新法时优先适用新法，但应注意法律不溯及既往。 2．规范性文件的裁判方式。应根据行政诉讼法和适用解释的规定，在裁判文书主文中应当对规范性文件的合法或者违法予以阐明和评述，不应当在裁判文书中宣布或判决该规范性文件无效或者撤销规范性文件或条款。 |
