黄付成与桐柏县城乡规划局、王长河为履行法定职责行政纠纷一案二审行政判决书

上诉人（一审原告）黄付成。

委托代理人刘孟秋、刘振，河南桐大律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）桐柏县城乡规划局。

法定代表人姜全民，任局长。

委托代理人樊辉，该局工作人员。

委托代理人詹明学，河南朝野律师事务所律师。

被上诉人（一审第三人）王长河。

委托代理人雷大理，河南朝野律师事务所律师。

上诉人黄付成与被上诉人桐柏县城乡规划局、王长河为履行法定职责行政纠纷一案，上诉人不服桐柏县人民法院于2013年5月23日作出（2013）桐行初字第00020号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2013年8月16日进行了公开审理。上诉人黄付成及其委托代理人刘孟秋、刘振，被告桐柏县城乡规划局的委托代理人樊辉、詹明学，被上诉人王长河及其委托代理人雷大理到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

桐柏县人民法院一审审理查明以下事实：原告和第三人南北相邻居住（房产座西朝东），为改造翻新旧房危房，第三人向被告申请办理有关建房的建设规划等手续，但作为四邻之一的原告拒绝签字，经双方协商于2009年8月22日签订了《建房邻里间协议》，约定“第三人现在原基础上建房二层半，待将来原告改建房屋盖几层，第三人也可以盖几层，且第三人的北山墙所有权归原告所有使用”。后因其他琐事双方引发纠纷，当第三人组织施工建到第二层楼房浇顶时，原告又擅自毁约到被告单位举报第三人在未办理任何建房手续的情况下违法建房。2009年12月6日被告接到举报后就组织工作人员到施工现场通知第三人停止建房，决定对第三人的违法建房行为立案查处，并于2010年5月28日依法对第三人作出了“1-3层整改完善手续，并处建筑工程造价10％的罚款（罚款10800元），4层及以上拆除”的（2010）桐规罚字第638号行政处罚决定书。因第三人未按期履行行政处罚决定书确定的义务，原告多次到被告单位反映，被告不处理也未答复。被告针对上述处罚决定书的罚款10800元一项内容于2012年5月申请法院强制执行，并且组织人员到现场对四层以上的部分建筑（楼梯帽）进行了拆除，罚款因超过依法申请执行的期限，第三人提出执行异议未实际交纳执行，也未给原告造成直接的经济损失。

一审法院认为：原告和第三人系南北院房相邻的邻居，存在相邻权关系，依法提起诉讼是适格的原告。被告桐柏县城乡规划局依法已对第三人王长河的违法建房行为进行了行政处罚，且已向法院申请强制执行，根据“一事不再罚”的行政处罚原则，依法履行了部分法定职责。但被告未履行法定职责到位，拆除及罚款仅停留在纸上，未完全落实在实际中，且《中华人民共和国城乡规划法》赋予被告的行政执法权限，应履行到位。至于被告针对行政处罚的内容只申请执行罚款一项，且超过申请执行期限和拆除不到位的请求，那是被告履行职责执法不到位的情况，可以责令被告继续履行职责，做到执行完毕到位。因此原告请求被告履行法定职责的请求本院予以支持。关于原告认为第三人王长河违法建筑对自己住房造成的影响通风采光所带来的经济损失，并非由被告桐柏县城乡规划局造成，且未提供相关的相应证据，也不属于行政审判权限解决的范围，原告的赔偿损失请求本院不予支持。因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决：被告桐柏县城乡规划局于本判决生效后两个月内履行法定职责。案件诉讼费50元，由桐柏县城乡规划局负担。

上诉人黄付成不服上述判决，上诉称：一、一审判决认定事实错误。l、一审判决认定上诉人擅自毁约错误。事实是被上诉人上长河违反协议，并非上诉人违反协议约定。上诉人的举报反映，既是维护自身权益，也是维护社会利益和法律法规的尊严，是应予支持和褒奖的社会正义行为。2、一审判决认定未造成上诉人经济损失错误。本案上诉人和被上诉人王长河南北相邻，上诉人居北，被上诉人居南，其中上诉人部分墙体与被上诉人王长河相接。被上诉人建房，对上诉人住房通风采光造成重大影响，直接影响到居住环境，并致房屋价值下降。这一损失客观存在，并可予以计算。3、一审判决认定根据“一事不再罚”的行政处罚原则，认定被上诉人桐柏县城乡规划局已履行部分法定职责错误。被上诉人桐柏县城乡规划局未依法履行职责，致原处罚决定无效，现重新作出处罚，仍为“一罚”，不是“两罚”。经审理查明，被上诉人规划局原处罚错误，应予撤销，撤销后处罚，也为“一罚”。再者，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”上诉人要求被上诉人规划局拆除被上诉人王长河全部违法建筑，并非重复罚款，不违背行政处罚的原则。二、被上诉人桐柏县城乡规划局未依法履行法定职责，且有纵容被上诉人王长河的嫌疑，给上诉人造成重大经济损失，应由其予以赔偿。1、被上诉人规划局未采取有效措施制止被上诉人王长河的违法建设行为。2、被上诉人桐柏县城乡规划局作出的行政处罚错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被上诉人王长河违法建筑无任何手续，且影响到上诉人房屋，不符合规划建房条件。现其建房对上诉人造成影响且无法消除，应予全部拆除。3、被上诉人桐柏县城乡规划局处罚程序错误，致处罚决定无效。被上诉人桐柏县城乡规划局行政处罚决定于2010年5月28日作出并送达，直至2012年5月10日，在近二年时间才移送执行，远超法定180日期限，以至执行不能。而且，移送执行两项处罚仅移送一项，另一项既未移送有关机关执行，也未自行执行，行政处罚决定成为一纸空文。4、被上诉人桐柏县城乡规划局致被上诉人王长河违法建四层，严重损害上诉人利益。三、一审判决结果部分错误 。l、一审判决仅由于被上诉人规划局做出处罚决定即认定其部分履行职责，从而仅判决继续执行处罚并到位，这一判决认定错误。对于被上诉人桐柏县城乡规划局处罚决定，应当依法撤销，责令其重新作出处罚并执行到位，拆除被上诉人王长河全部违法建筑，以维护上诉人权益。但一审仅判决履行原处罚决定，明显错误。2、一审判决未支持上诉人赔偿要求错误。一审认为上诉人损失并非被上诉人桐柏县城乡规划局造成，也不属行政审判范围，且未提供证据，故不予支持。这一认定错误。虽然上诉人损失存在被上诉人王长河违法建房影响，但其主要原因系被上诉人桐柏县城乡规划局不履行法定职责，严重违法办案造成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》规定，对于行政机关因过错造成损害的，当事人在提起行政诉讼要求确认行政行为违法时，可以一并提出行政赔偿，并由法院一并判决。因此，上诉人的赔偿要求应由法院一并审理判决。对于上诉人损失，事实客观存在，可由法院通过专业机构进行评估，以确定上诉人损失。综上，请求依法判决被上诉人桐柏县城乡规划局履行法定职责，拆除被上诉人上长河违章建筑，并赔偿上诉人各项经济损失20万元。

被上诉人桐柏县城乡规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。上诉人称一审判决认定事实错误系其单方见解，一面之词，依法不能成立。一审判决认定上诉人擅自毁约完全正确，上诉人不遵守业已达成的协议的约定，不遵守公序良俗原则，单方肆意行为显然是毁约行为，一审判决未造成上诉人经济损失也是完全正确。对于相邻权益纠纷，上诉人完全可以另案通过民事诉讼解决，而不能通过行政诉讼来解决，两者是完全不同的法律关系，不能混为一谈。一审判决认定根据“一事不再罚”的行政处罚原则认定答辩人已经履行法定职责是完全正确的，正是因为行政机关的行政处罚，才导致一审第三人至今没有完工，这是一个客观事实。二、上诉人要求赔偿20万元的经济损失依法不能成立，也不应该得到支持。桐柏县城乡规划局作出的行政处罚决定严格按照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规之规定，依法认定事实、采信证据、实地勘验现场、依法调查，程序合法，结果并无不当。上诉人所谓的行政行为违法，未依法履行法定职责的说法是完全错误的，正是由于上诉人的行政处罚行为才导致一审第三人至今没有完工，不存在答辩人的行政不作为的情形。三、一审判决结果正确。一审判决认定桐柏县城乡规划局履行部分法定职责是完全正确，一审判决未支持上诉人的要求赔偿经济损失的主张也完全正确。综上，一审判决认定事实清楚，证据扎实，程序合法，判决结果公平公正，依法应予维持，上诉人的上诉无理，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判，维护正常的行政管理秩序。

被上诉人王长河答辩称：一、一审判决认定事实清楚、正确，证据确实充分。1、一审第三人虽与上诉人的房屋南北相邻，但是房屋方位均座西朝东，门窗朝东采光。南北相邻处均为各自山墙，没有开设门窗，怎么能影响通风、采光呢？上诉人置事实不顾，信口雌黄。上诉人为的是不放心双方所签订的《建房邻里间协议》是否能够得到实际履行，害怕将来自己不能够建起四层高度。既然双方签订了《建房邻里间协议》，就应当按照协议约定来履行义务，然而，上诉人毁约、违约在先，既不为一审第三人的个人建房申请表上签字，又向桐柏县城乡规划局举报一审第三人违章建房，一审判决因此认定上诉人毁约有事实根据。2、一审第三人从来不可能影响到上诉人房屋的通风采光，更没有影响到上诉人的通行权，何来的经济损失？况且，一审过程中，上诉人也没有证据证明因桐柏县城乡规划局不履行法定职责或者第三人的原因而给其造成一定经济损失，一审判决认定未造成上诉人经济损失是正确的。3、桐柏县城乡规划局已经对一审第三人作出拆除四层及其以上建筑物，其已经履行了法定职责。二、被上诉人桐柏县城乡规划局已经依法履行了自己法定职责，没有给迟延履行职责而给上诉人造成经济损失。三、一审第三人认为桐柏县城乡规划局对于没有办理建设规划许可证翻建险房的行为，所作出的行政处罚决定属于履行法定职责的行为，处罚决定书不予拆除一审第三人三层房屋是符合老城区规划的，且未给上诉人造成任何经济损失。一审法院所认定事实、作出判决也是正确的。故而，上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，建议二审法院依法驳回其上诉，维持原判。

本院二审查明：黄付成和王长河南北相邻居住。王长河为改造翻新旧房危房，向桐柏县城乡规划局申请办理有关建房的相关手续。但作为四邻之一的黄付成拒绝在王长河的个人建房申请表上签字，经协商，王家、黄家、曹家于2009年8月22日签订了《建房邻里间协议》，约定“王长河由于先建房，暂盖为二层半，待将来黄、曹二家改建房屋盖几层，王长河也可以盖几层，且第三人的北山墙所有权归原告所有使用”。后因黄付成和王长河发生纠纷，当王长河组织施工建到第二层楼房浇顶时，黄付成到桐柏县城乡规划局举报王长河建房行为违法。桐柏县城乡规划局于2010年5月28日依法对王长河作出（2010）桐规罚字第638号行政处罚决定，处罚内容为“1-3层整改完善手续并处罚款（罚款人民币10800元），4层及以上拆除”。因王长河未按期主动履行行政处罚决定书所确定的义务，黄付成多次到桐柏县城乡规划局单位反映行政处罚决定执行情况。桐柏县城乡规划局于2012年5月针对上述处罚决定的罚款人民币10800元一项内容申请桐柏县人民法院强制执行，罚款因超过依法申请执行的期限，未实际执行。

本院认为：（一）桐柏县城乡规划局于2010年5月28日依法对王长河作出（2010）桐规罚字第638号行政处罚决定作出且送达行政相对人后即产生法律效力。行政处罚决定具有执行力，其执行力不因行政主体超期申请法院执行而丧失。行政主体有义务使其作出的行政处罚得到及时充分地执行。本案中，桐柏县城乡规划局虽然对王长河的违法建房行为作出了行政处罚，但并未将处罚决定的内容予以强制执行。故一审法院认定桐柏县城乡规划局履行职责不到位、责令继续履行职责并无不妥。（二）上诉人以行政不作为为由，要求桐柏县城乡规划局赔偿其人民币20万元经济损失，但上诉人并未提交关于其经济损失存在的证据和计算依据。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”，因此上诉人要求行政赔偿人民币20万元的诉讼请求依法不能得到支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审法院判决并无不当，本院予以维持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉人黄付成的上诉，维持桐柏县人民法院（2013）桐行初字第00020号行政判决。

二审诉讼费50元，由上诉人黄付成负担。

本判决为终审判决。

                                             审  判  长   侯 大 勇

                                             审  判  员   尹 应 哲

                                             代理审判员   白    云

                                             二〇一三年九月二十八日

                                             书  记  员   刘 冰 心